اين نوشتار در تاريخ بیست و سوم آذر‌ماه ۱۳۹8 در خبرگزاري فارس منتشر شده است.

فقدان تنظیم‌گر بخشی مانع سرمایه‌گذاری در پتروپالایشگاه‌ها

در بند (2) ماده ۴۴ قانون برنامه ششم توسعه وظیفه حمایت از بخش خصوصی در دریافت تسهیلات برای ساخت پالایشگاه و پتروپالایشگاه مقرر گردیده است. در همین راستا «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» در 24. 4. 1398 به تصویب رسید. این قانون چندی پیش توسط رئیس‌جمهور به دستگاه‌های ذی‌ربط ابلاغ شد و وظیفه تدوین آیین‌نامه اجرایی آن نیز به وزارت نفت سپرده شد. بر همین اساس، وزارت نفت متن پیش نویس این آیین نامه اجرایی را تدوین کرده و این پیش‌نویس در حال بررسی بیشتر در کمیسیون اقتصاد دولت است. اخیراً مقام معظم رهبری در دیدار با جمعی از تولیدکنندگان، کارآفرینان و فعالان اقتصادی درباره این موضوع فرمودند : «در بخش نفت و گاز، بخش خصوصی و تعاونی می‌توانند حضور همه‌جانبه داشته باشند. یک قانونی اخیراً در این زمینه تصویب شده درزمینۀ صنایعِ پایین‌دستیِ نفت و گاز، این قانون باید اجرائی بشود. بعضی از قوانین تصویب می‌شود در مجلس، اجرائی نمی‌شود؛ یعنی آیین‌نامه‌های لازم تهیه نمی‌شود، همین‌طور می‌ماند. باید سریعاً این کار انجام بگیرد؛ باید دنبال بکنند که این کار انجام بگیرد.»

در این نوشتار بررسی می‌شود که حتی با وصف تصویب آیین‌نامه اجرایی «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» نیز تحقق هدف حمایت از توسعه صنایع پالایشگاهی و پتروپالایشگاهی با نگاهِ بلندمدت استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی به دلیل نگاهِ تقریباً به عادت تبدیل‌شدۀ قانون‌گذار در عدم توجه به تعادل اقتصادیِ روابط قراردادیِ مستقیم و مستمرِ بخش خصوصی با دولت به هنگام وضع قوانین و عدم پیش‌بینی نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل در این قانون با مشکل جدی مواجه خواهد بود.

1. ضرورت استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی در توسعه صنایع پالایشگاهی و پتروپالایشگاهی

مطابق گزارش World Oil Outlook  سال 2018 سازمان اوپک، تقاضای نفت برای صنعت پتروشیمی، با افزایشی معادل ۴.۵ میلیون بشکه در روز، از ۱۳ میلیون بشکه در روز در سال ۲۰۱۷، به ۱۷.۵ میلیون بشکه در روز در سال ۲۰۴۰ می­رسد. این میزان رشد تقاضا، بیشترین متوسط رشد در بین صنایع مختلف (نیروگاه­های تولید برق، حمل‌ونقل دریایی، هوایی و زمینی و…) است. میزان رشد تقاضای نفت برای صنعت پتروشیمی در همه مناطق جهان مثبت است. هرچند این رشد تقاضا با مقادیر مختلفی مشاهده می­شود ولی با توجه به پیش­‌بینی‌­های این سازمان، صنعت پتروشیمی کشورهای عضو اوپک بیشترین تقاضای نفت را خواهد داشت. مطالعه بازار فرآورده‌های پالایشی و پتروشیمیایی در دنیا خصوصاً همسایگان ایران در منطقه به همراه سوریه، یمن و لبنان نشان می‌دهد که بازار فرآورده‌های مذکور در سال‌های آتی، با افزایش قابل‌توجه تقاضا مواجه خواهد بود. به دلیل حجم بالای مواد پتروشیمیایی تولیدی توسط هر پتروپالایشگاه، در یک دوره کوتاه می­توان به تولیدکننده پیشتاز محصولات پتروشیمیایی منطقه تبدیل شد.

بدون لحاظ فضای تحریمی، از مجموع 3.9 میلیون بشکه نفت خام تولید شده از میادین نفت کشور، 1.7 میلیون بشکه (معادل 42 درصد) در داخل کشور به‌عنوان خوراک واحدهای پالایشگاهی استفاده شده و برای 2.2 میلیون بشکه باقیمانده توان صادراتی به‌صورت خام به خارج از کشور وجود دارد؛ بنابراین ازیک‌طرف به‌اندازه تمام این نفت و میعانات گازی تولیدی ظرفیت افزایش فراورش نفت و میعانات گازی وجود دارد؛ به شرطی که به تکمیل زنجیره ارزش پتروشیمی برای سهم مناسبی از آن متناسب با بازار نیز توجه شود.

از طرف دیگر تشدید قوانین و استانداردهای بین‌المللی و تأکید بر کاهش آلودگی محیط زیستی سوخت‌های مصرفی در کشتی‌رانی (کاهش گوگرد سوخت‌های کشتی‌رانی ازجمله نفت کوره)، باعث سرمایه‌گذاری بسیاری از شرکت‌های پالایشی در طرح‌های به‌روزرسانی و بهینه‌سازی (Upgrading) شده است. نفت کوره اصلی‌ترین نوع سوخت برای کشتی‌هاست. سازمان بین‌المللی دریانوردی (IMOInternational Maritime Organization: ) از سال ۲۰۰۵ تا ۲۰۱۶ میلادی به ۳ مرحله اعمال محدودیت بر شناورها در خصوص انتشار گوگرد در هوا اقدام کرده است که در آخرین مرحله، حد مجاز انتشار گوگرد توسط کشتی‌ها از ۳.۵ درصد به ۰.۵ درصد کاهش یافته است که از ۱ ژانویه ۲۰۲۰ به اجرا در می‌آید. بررسی وضعیت پالایشگاه‌های کشور نشان می‌دهد سهم نفت کوره حدود ۲۳ درصد و متوسط گوگرد در آن ۲.۷ درصد وزنی است (نمودار زیر مقایسه تولید و مصرف نفت کوره از سال ۱۳۶۸ به بعد را نشان می‌دهد)؛ بنابراین ضروری است هرچه زودتر شرکت‌های پالایشی کشور به اجرای طرح‌های به‌روزرسانی و بهینه‌سازی بپردازند. طبق برآوردها اجرای کامل طرح‌های بهینه‌سازی حدود ۱۰ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری نیاز دارد که می‌توان با استفاده از ظرفیت «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی»، از طریق سرمایه‌گذاری مردمی و روش اعطای تنفس خوراک، اجرای این طرح‌ها را تسریع بخشید.

بر همین مبنا احداث پالایشگاه‌ها و پتروپالایشگاه‌هایی با فناوری روز که درصد نفت کوره در سبد فرآورده‌های آن‌ها کمتر از 10 درصد باشد، بر دولت تکلیف شده است. بند (2) ماده 44 قانون برنامه ششم توسعه ایجاد ظرفیت پالایش 7. 2 میلیون بشکه نفت و میعانات گازی را تا پایان برنامه مذکور تأکید کرده است و طبق این ماده دولت موظف است تسهیلات لازم برای ایجاد ظرفیت مذکور با ضریب پیچیدگی بالا توسط بخش غیردولتی را به نحوی برنامه‌ریزی و اجرا کند تا ترکیب تولید فرآورده آن‌ها اساساً به محصولات سبک‌تر و میان‌تقطیر اختصاص یابد و سهم نفت کوره در الگوی پالایش از ده درصد (%10) بیشتر نشود.

با توجه به اینکه به‌موجب بند (ب) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی مصوب  ۸. ۱۱. ۱۳۸۶ وزارت نفت اصولاً نمی‌تواند بیش از 20 درصد (%20) سهام هر شرکت پالایشگاهی یا پتروشیمی را داشته باشد، عملاً سیاست توسعه صنایع پایین‌دستی نفت در تقسیم‌کار قانون مذکور به عهده بخش خصوصی قرار می‌گیرد.

اما مهم‌ترین مشکلی که طی سال‌های اخیر در مسیر احداث پالایشگاه‌ها و پتروپالایشگاه‌ها وجود داشته، بحث تأمین مالی بوده است. طی 20 سال گذشته تنها دو طرح پالایشی توسعه پالایشگاه امام خمینی (ره) شازند و دیگری پالایشگاه میعانات گازی ستاره خلیج‌فارس در ایران به ثمر نشسته است. طرح توسعه و تثبیت ظرفیت پالایشگاه آبادان نیز تا 50 درصد (%50) پیشرفت داشته است و در ادامه به دلیل مشکل تأمین مالی در برهه‌هایی از زمان با توقف و یا با کندی طی چند سال اخیر مواجه شده است.

افزایش 2 میلیون بشکه در روز به ظرفیت پالایش نفت کشور، نیازمند حدود 40 میلیارد دلار است که با نرخ تسعیر ده هزار تومان، معادل 400 هزار میلیارد تومان سرمایه است. وابستگی صنعت خصوصاً صنعت نفت کشور به تأمین مالی خارجی برای تأمین مالی پروژه‌های توسعه‌ای، به دلیل ضعف روش‌های تأمین مالی داخلی و مردمی بوده است. با توجه به شرایط تحریمی کشور و لزوم هدایت نقدینگی به سمت فعالیت‌های مولد، جذب سرمایه موردنیاز برای تأمین مالی تکمیل و احداث پالایشگاه‌ها و پتروپالایشگاه‌ها از منابع خُرد و نیمه‌خُرد مردمی، موجب می‌شود که بخشی از نقدینگی سرگردان موجود در کشور در راستای این‌گونه فعالیت‌های تولیدی قرار گیرد. همچنین با توجه به اینکه انجام طرح و نیاز ارزی آن به‌صورت تدریجی است، بنابراین فشار ارزی آن در شرایط کنونی قابل‌تحمل و انجام است.

بررسی تجربه تاریخی کشور و آمارهای موجود نشان می‌دهد سرمایه‌گذاری خارجی در هیچ سالی طی دو دهه گذشته بیشتر از حدود ۵ میلیارد دلار نبوده است؛ آماری که در شرایط تحریم، بسیار محدودتر می‌شود. البته سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت نفت عمدتاً مربوط به پروژه‌های بالادستی نفت خام و تولید نفت و گاز بوده است و شامل تمام جنبه‌های این صنعت نمی‌شود؛ حتی در مورد پروژه‌های پایین‌دستی نفت نظیر توسعه پالایشگاه‌ها و پتروپالایشگاه ها نیز سهم فاینانس و تامین مالی خارجی تقریبا برابر صفر بوده است. به‌عنوان‌مثال قرار بود سرمایه‌گذاری پالایشگاه سیراف به ارزش ۲.۴ میلیارد دلار توسط کشورهای کره‌جنوبی و ژاپن و  طرح توسعه و بهینه سازی و ارتقاء کمی و کیفی فرآورده‌های پالایشگاه اصفهان نیز به ارزش ۳ میلیارد دلار توسط شرکت دایلیم کره‌جنوبی تأمین مالی شود که نه‌تنها این دو طرح، بلکه فاینانس همه طرح‌های ساخت و توسعه پالایشگاه‌های کشور طی ۱۰ سال گذشته عملی نشده است.

2. تصویب قانون و آیین‌نامه اجرایی قانون حمایت از توسعه صنایع پالایشگاهی و پتروپالایشگاهی

کلیات «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» مصوب 24. 4. 1398 بدین ترتیب است که سرمایه‌گذاران می‌توانند با آورده شخصی خود و منابعی از بازار سرمایه از طریق انتشار اوراق و دیگر روش‌های تأمین مالی داخلی و خارجی به ایجاد تأسیسات پالایشگاهی و پتروپالایشگاهی با خوراک نفت خام و یا میعانات گازی با ضریب پیچیدگی بالا توسط بخش غیردولتی و همچنین بهینه‌سازی و ارتقای کمیت و کیفیت فرآورده‌های پالایشگاه‌های موجود به‌نحوی‌که ترکیب تولید فرآورده آن‌ها اساساً به محصولات سبک‌تر و میان تقطیر اختصاص یابد، مبادرت کنند.

به‌منظور دستیابی به نتیجه مطلوب و ارتقای کارایی طرح احداث پتروپالایشگاه‌­ها، توجه به احداث پارک شیمیایی  بزرگ در سواحل جنوبی کشور امری ضروری و مهم است. عوامل زیر سودآوری بالای پارک­‌های شیمیایی در سواحل جنوبی کشور را تضمین می­کند: استقرار در کنار بندرهای اصلی کشور؛ دسترسی به آب‌های آزاد و بازارهای مصرف و کاهش هزینه‌های انتقال فرآورده؛ دسترسی به مراکز صنعتی؛ نزدیکی به منابع تولید نفت و کاهش هزینه‌­های انتقال؛ مبادله بهینه خوراک میان واحدها؛ هم‌افزایی بیشتر میان واحدهای تولیدی. از همین روی به‌موجب بند (ج) ماده 3 این قانون مجوزهای موضوع این قانون به‌استثنای طرح‌های بهینه‌سازی و ارتقای پالایشگاه‌های موجود صرفاً برای سواحل کشور صادر می‌شود.

حمایت از سرمایه‌گذاری مردمی موضوع این قانون در قالب تنفس خوراک مطرح شده است. کمک به افزایش نرخ بازده داخلی طرح احداث پالایشگاه‌ها به‌واسطه اعطای تنفس خوراک را می‌توان نوعی از حمایت از سرمایه‌گذاری مردمی در قالب تأمین مالی جایگزین که در تسهیل تأمین مالی طرح‌های زیرساختی و توسعه‌ای مورداستفاده قرار می‌گیرد، دانست. بدین ترتیب که یک طرح پالایشگاه یا پتروپالایشگاه پس از بهره‌برداری تا زمان مشخص از تسهیلات تنفس خوراک برخوردار است؛ بدین معنا که طی سال‌های ابتدایی، به‌صورت علی‌الحساب هزینه خوراک را پرداخت نخواهد کرد. بر اساس بند (ت) ماده ۱ این قانون «تنفس خوراک» اعطای خوراک بدون دریافت بهای آن از زمان شروع بهره‌برداری طرح‌های موضوع این قانون، به تعداد روزی که ارزش آن معادل حجم سرمایه‌گذاری ارزش‌گذاری شده در مجوز صادره باشد و به‌عنوان تسهیلات به شرکت مجری طرح محسوب می‌شود. وزارت نفت پس از خاتمه احداث مجتمع‌های پالایشگاهی و پتروپالایشگاهی بر اساس این قانون موظف است خوراکی که مورد مصرف این مجتمع‌های پالایشگاهی قرار می‌گیرد وجهی از آنان دریافت نکند تا بتوانند بدون اینکه پولی در مراحل اولیه بابت خوراک مصرفی پرداخت کنند از محل فروش محصولات تولیدی خود نسبت به بازپرداخت منابع مورد تأمین از بازار سرمایه مبادرت ورزند.

این رویه باعث می‌شود که پس از بهره‌برداری از واحد پتروپالایشگاهی، کل هزینه‌ سرمایه‌گذاری‌شده توسط سهام‌داران، ظرف مدت یک سال به‌عنوان سود به آن‌ها عودت ‌شود و بازگشت سرمایه طرح از یک دوره ۸ الی ۱۰ ساله به ۱ سال پس از بهره‌برداری از پروژه کاهش یابد. هزینه خوراک تنفس داده‌شده، در حکم وا‌می خواهد بود که مطابق با قوانین صندوق توسعه ملی (ازلحاظ مدت‌زمان بازگشت وام و نرخ سود) به شرکت پالایشی داده شده است و شرکت موظف است طبق قوانین صندوق آن را بازپرداخت کند. بر اساس بند (ت) ماده 3 این قانون خوراک تحویلی به واحدهای مذکور ازنظر قواعد مالی در حکم صادرات نفت خام و میعانات گازی است و تنفس خوراک صرفاً از محل سهم سالانه صندوق توسعه ملی در سقف سهم سالانه آن صندوق تأمین می‌شود. تسویه‌حساب این واحدها با صندوق توسعه ملی بابت بازپرداخت اقساط تنفس خوراک، علاوه بر سهم صندوق توسعه ملی از محل فروش خوراک به آن‌ها در طی سنوات آتی می‌باشد. به‌عبارت‌دیگر منظور از تنفس خوراک، اعطای خوراک در تمام یا بخشی از سال‌های اول و دوم پس از بهره‌برداری واحد است به صورتی که هزینه خوراک در این مدت به‌عنوان وام صندوق توسعه ملی به مجموعه سهامداران پالایشگاه یا پتروپالایشگاه به‌حساب آید و طی 12 سال با نرخ سود 4 درصد ارزی بازپرداخت شود. این اقدام نرخ بازده داخلی (Internal Rate of Return: IRR) طرح را تا 5 درصد افزایش می‌دهد؛ بدین معنا که اگر یک پتروپالایشگاه با نرخ بازده داخلی ۱۶ درصدی از روش تنفس خوراک برخوردار شود، نرخ بازده داخلی تا ۲۱ درصد خواهد رسید و اگر نرخ بازده داخلی طرح اولیه تنها ۵ درصد باشد تا ۱۰ درصد افزایش خواهد یافت. این موضوع می‌تواند به جذابیت طرح برای استقبال مردم و سرمایه‌گذاران داخلی در راستای تأمین سرمایه سریع پروژه منجر می‌شود.

به‌موجب ماده 6 این قانون وزارت نفت مکلف است ظرف مدت دو ماه پس از تصویب این قانون (24. 4. 1398)، آیین‌نامه اجرائی آن را به تصویب هیئت‌وزیران برساند. معاون برنامه ریزی وزارت نفت اظهار امیدواری کرد این آیین‌نامه تا پایان آذرماه 1398 در هیئت دولت به تصویب برسد.

3. ضرورت پیش‌بینی نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل در صنایع پالایشگاهی و پتروپالایشگاهی

موضوع مهمی که در «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» مصوب 24. 4. 1398 مورد غفلت واقع شده، این است که برای فعالیت‌های منجر به تعامل مالی مستقیم و مستمر بخش خصوصی با دولت در قالب خرید خوراک از دولت یا فروش خدمت و تولید به آن به تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل اقدام ‌می‌شود؛ زیرا در غیر این صورت برقراری چنین رابطه اقتصادی با دولتی که هم‌زمان سه نقش سياست‌گذار، تنظیم‌گر و تصدي‌گر را بر عهده دارد ازنظر سرمایه‌گذار بخش خصوصی به جهت عدم تعادل قراردادی منطقی از جاذبه کافی برخوردار نخواهد بود.

در هر بازاري سه دسته بازيگر فعاليت مي‌نمايند كه عبارت‌اند از: (1) سياست‌گذار؛ (2) تنظیم‌گر؛ (3) تصدي‌گر. نهاد تنظیم‌گر خود از 3 ركن مقنن، مجري و داور تشكيل شده است. به‌منظور توسعه بازار ضروري است که اين سه بازيگر از يكديگر مستقل و وظيفه هريك در برابر ديگري در قانون مشخص گردد؛ همچنين اركان تنظیم‌گر نيز به‌درستی تعريف و تبيين شده باشند (هادی‌فر، 1389: 240).[1]

استقلال نهاد تنظیم‌گر ازآن‌رو داراي اهميت است كه اين نهاد سه نقش مقررات­گذاري، اجرا و كنترل را باهم در يك بازار يا در كل بازارها بر عهده دارد و بنابراين عدم داشتن استقلال باعث می‌شود كه به‌راحتی تحت تأثير نوسانات سياسي در كشور قرار گيرد و به‌جای آنكه در پي رسيدن به اهداف از پيش تعیین‌شده مقررات‌گذاري باشد، حافظ منافع گروه يا جناحي باشد كه اختيار دولت و درنتیجه آن نهاد مقررات­گذاري را در دست دارد، باشد (هادی‌فر، 1389: 461).

به جهت ضرورت تأمین همین استقلال نهاد تنظیم‌گر است که به‌موجب بند (الف) تبصره (2) ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی اصلاحی ۲۲. ۳. ۱۳۹۷ نیز حیطه اختیارات نهاد تنظیم‌گر به‌گونه‌ای است که: (1) آن دسته از وظایف و اختیارات شورای رقابت که به نهاد تنظیم‌گر بخشی واگذار می‌شود، مشخص شود. (2) وظایف و اختیارات تعیین‌شده برای نهاد تنظیم‌گر از وظایف شورای رقابت و سایر دستگاه‌ها و نهادها سلب شود. (3) هیچ‌یک از نهادهای تنظیم‌گر بخشی نمی‌تواند مغایر با این قانون یا مصوبات قبل و بعدی شورای رقابت درزمینۀ تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. مرجع تشخیص و حل‌وفصل مغایرت‌ها، شورای رقابت است و ترتیبات اجرای آن با توجه به ملاحظات هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر مشخص می‌شود.

4. آثار عدم پیش‌بینی نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل در قانون حمایت از توسعه صنایع پالایشگاهی و پتروپالایشگاهی

از وظایف و اختیارات اجرایی وزارت نفت، صدور مجوز فعالیت و پروانه بهره‌برداری برای اشخاص واجد شرایط بخش‌های غیردولتی در عملیات پایین‌دستی صنعت نفت، گاز، پتروشیمی و پالایشی با رعایت قوانین و مقررات می‌باشد (بند (پ - 4) ماده (۳) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 19. 2. 1391). بر همین اساس به‌موجب ماده 2 «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» دولت موظف است طبق تکالیف این قانون، از طریق وزارت نفت نسبت به صدور و بازنگری مجوز طرح‌ها تا سقف دو میلیون بشکه در روز و اعطای تنفس خوراک، از سرمایه‌گذاران بخش غیردولتی برای جذب سرمایه‌گذاری مردمی حمایت کند.

انواع مجوزها و اعمال‌نظر راجع به آن‌ها که در این قانون در صلاحیت انحصاری وزارت نفت قرار گرفته است، عبارت هستند از:

الف) صدور مجوز طرح‌ها: مجوز طرح‌ها بر اساس طراحی و محاسبات فنی و اقتصادی طرح پیشنهادی و مشخصات فرآورده‌های تولیدی، توسط وزارت نفت ارزیابی و صادر می‌شود و شامل مقدار خوراک و تنفس خوراک برآوردی می‌باشد (بند (ب) ماده 1این قانون).

ب) بازنگری مجوز طرح‌ها: در هنگام بهره‌برداری از واحد احداث‌شده، تطبیق کمیت و کیفیت انواع فرآورده‌های تولیدی بر اساس مجوز اولیه صادره بر عهده وزارت نفت بوده و در صورت وجود هرگونه مغایرت موظف است میزان تنفس خوراک را متناسب با طرح اجراشده تعدیل کرده و به اطلاع صندوق توسعه ملی برساند (بند (پ) ماده 3 این قانون).

ج) ابطال مجوز خوراک: سهامداران شرکت مجری موظف‌اند حداکثر یک سال پس از دریافت مجوز، نسبت به واگذاری حداقل سی درصد (۳۰%) سهم شرکت مجری از طریق عرضه سهام یا از طریق صندوق سرمایه‌گذاری پروژه در چهارچوب قوانین مربوطه و یا انتشار اوراق بهادار قابل‌تبدیل به سهام اقدام کنند؛ در غیر این صورت وزارت نفت موظف است نسبت به ابطال مجوز خوراک آن‌ها اقدام کند (بند (الف) ماده 4 این قانون).

د) مجوز صادرات فرآورده‌های تولیدی: وزارت نفت موظف است در زمان اعطای مجوز طرح، نسبت به اعطای این مجوز برای واحدهای مشمول این قانون اقدام کند (بند (الف) ماده 5 این قانون).

هـ) مجوز تأمین نفت خام: وزارت نفت موظف است در زمان اعطای مجوز طرح، نسبت به اعطای مجوز تأمین نفت خام قانون به‌عنوان خوراک مصرفی پس از اتمام دوره تنفس خوراک با رعایت مصالح کشور در صورت درخواست متقاضی برای واحدهای مشمول این اقدام نماید (بند (ب) ماده 5 این قانون).

در اعتراض به صلاحیت انحصاری وزارت نفت راجع به انواع مجوزهای فوق‌الذکر و اعمال‌نظر راجع به آن‌ها، عضو هیئت مدیره یکی از پالایشگاه‌های نفت نگاه یک‌جانبه و اقتدارگرایانه به مشارکت بخش خصوصی در همه شئون و فعالیت‌های صنعت نفت را از موانع مشارکت و کمک بخش خصوصی به این صنعت دانسته است. اشاره صریح و دقیق به حقوق و منافع وزارت نفت در مقابل عدم در نظر گرفتن حقوق و منافع بخش خصوصی در این دست قوانین و مقررات، باعث خواهد شد تا بخش خصوصی در شرایط اقتصادی موجود در کشور ریسک حضور در این بخش را نپذیرفته و هیچ طرحی با این قانون و مقررات تعریف نشود. اعطای مجوز خوراک با وزارت نفت است. طول مدت تعهد خوراک نیز به‌صورت یک‌طرفه توسط همین وزارتخانه مشخص می‌شود. نوع خوراک، سبکی و سنگینی آن، ترکیب یا عدم ترکیب خوراک‌های سبک و سنگین نظیر ترکیب خوراک اِتان با میعانات گازی یا عدم ترکیب آن‌ها نیز به‌دلخواه وزارت نفت است. تعیین قیمت خوراک نیز توسط همین وزارت خانه صورت می‌گیرد و بخش خصوصی حق هیچ‌گونه اعتراض نزد مرجع ثالثی را نیز ندارد؛ زیرا سرنوشت قهر و آشتی و تأمین خوراکش با وزارت نفت است. تعیین قیمت فرآورده‌های پالایشگاه‌های نفت و تفسیر قیمت‌های مذکور برای تطبیق با قیمت‌های بین‌المللی نیز با وزارت نفت است؛ به‌عبارت‌دیگر تعیین‌کننده مرجع قیمت، مفسر و استخراج‌کننده قیمت‌های روز و حتی مرجع قضاوت و رسیدگی به شکایات، همگی یک وزارتخانه واحد است. در چنین شرایطی پا گذاشتن بخش خصوصی در چنین صنعتی ورود به بیابانی است که انتهای آن مبهم و نامعلوم است.

این اظهارات آثار عدم پیش‌بینی نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل در «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» را نشان می‌دهد. دقیقاً به همین جهت در هنگام تعیین مرجع صالح صدور، بازنگری و ابطال مجوزهای مذکور در این قانون بین وزارت نفت و نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل می‌باید بررسی بیشتر می‌شد.

در همین رابطه لازم به ذکر است که اگرچه قیمت خوراک نفت و میعانات گازی برای نفت تحویلی به پالایشگاه‌های داخلی و مجتمع‌های پتروشیمی اعم از دولتی و خصوصی مطابق بند (الف – 1) ماده 1 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب 4. 12. 1393 برابر نودوپنج درصد (۹۵%) متوسط بهای محموله‌های صادراتی نفت مشابه در هرماه شمسی (منهای ۵ درصد قیمت فوب (FOB) خلیج‌فارس) تعیین شده است؛ اما اولاً: بازهم تعیین قیمت دقیق، تابع ظرافت‌های زیادی است که به نهاد استخراج‌کننده قیمت یعنی وزارت نفت وابسته است، به‌طوری‌که اختلاف قیمت ۳۰ سنتی در تعیین قیمت هر بشکه خوراک ‌می‌تواند موجب اختلاف ۱ میلیون دلاری در هرماه برای یک پالایشگاه ۳۳۰ هزار بشکه‌ای شود؛ ثانیاً: استفاده از قیمت‌های فوب (FOB) مربوط به مواقع غیر تحریم است و در شرایط تحریمی ‌که میانگین ماهیانه قیمت هر بشکه نفت خام صادراتی مشابه، محرمانه بوده و قابل اطلاع‌رسانی به شرکت‌های داخلی نیست، از شیوه‌های دیگری استفاده ‌می‌شود. در تمام این موارد، وجود نهاد تنظیم‌گر بخش پالایش و ‌پتروشیمی می‌تواند در تعیین قیمت خوراک موثر باشد.

همچنین اگرچه مطابق تبصره بند (الف) ماده 1 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب 4. 12. 1393 در صورت قطع یا کاهش خوراک گاز و خوراک مایع واحدهای پالایشی و پتروشیمی‌ها خارج از قرارداد و با اراده دولت، وزارت نفت مکلف است برابر ماده (۲۵) قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار مصوب 16. 11. 1390 خسارت وارده را از محل خوراک تحویلی در مراحل بعدی جبران کند؛ ولی وجود نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل ‌می‌تواند برای تعیین وجه ‌التزام، جایگزینی خدمات و چگونگی جبران خسارت وارده به این واحدها، مؤثرتر باشد.

5. نحوه ایجاد نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل در صنایع پالایشگاهی و پتروپالایشگاهی

گروه انرژی شبکه تحلیلگران اقتصاد مقاومتی در گزارشی آورده است که تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل در صنایع پالایشگاهی و پتروپالایشگاهی برای اثرگذاری «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» باید در دستور کار قرار گیرد و آیین‌نامه اجرایی این قانون می‌تواند شرایط را برای این مهم فراهم نماید. به این منظور در این گزارش پیشنهاد شده این متن در آیین‌نامه مذکور مورداستفاده قرار گیرد: «وزارت نفت موظف است ظرف مدت ۳ ماه با همکاری شورای رقابت به تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخش پالایش و پتروشیمی اقدام کند. در این نهاد به‌غیراز وزارت نفت، باید نمایندگانی از بخش خصوصی (شرکت‌های پالایشی موجود)، اتاق بازرگانی، سازمان محیط‌زیست، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز و قوه قضائیه وجود داشته باشند.»

این در حالی است که همان‌طور که پیش‌ازاین در نوشتار «عدم صلاحیت حقوقی هیئت وزیران در تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق» موردبررسی قرار گرفته است تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل در صلاحیت دولت نمی‌باشد که با تصویب آیین‌نامه هیئت دولت این نقصان «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» قابل‌رفع باشد. تأسيس نهادهاي تنظيم‌گر بخشي صرفاً در صلاحیت مجلس شورای اسلامی و تنها به‌موجب قانون امكان‌پذير خواهد بود.

با اصلاح ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی مصوب ۲۲. ۳. ۱۳۹۷ «شوراي رقابت مكلف شده است در حوزه كالاها و خدماتي كه بازار آن‌ها به تشخيص اين شورا مصداق انحصار بوده و نيازمند تأسيس نهاد مستقل (تنظيم‌گر) است، پيشنهاد تأسيس و اساسنامه نهاد (تنظيم‌گر بخشي) را به دولت ارسال نمايد. هیئت دولت مكلف است ظرف مدت سه ماه از دريافت پيشنهاد شوراي رقابت، اقدام قانوني لازم را جهت تأسیس نهاد مزبور را انجام دهد. تأسيس نهادهاي تنظيم‌گر بخشي تنها به‌موجب قانون و با رعايت احكام مقرر امكان‌پذير خواهد بود.»

البته در همین ماده 59 اصلاحی نیز ضمانت اجرای مشخصی برای عدم رعایت مهلت سه ماه مقرر اعطایی به هیئت دولت جهت اتخاذ اقدام قانونی لازم در رابطه با پیشنهاد شورای رقابت برای تأسیس نهادهای مستقل تنظیم‌گر بخشی پیش‌بینی‌نشده است.

نتیجه

غفلت از ایجاد نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل در «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» در 24. 4. 1398 مانع اجرای موفق آن خواهد بود؛ زیرا این غفلت ریسک سرمایه‌گذاری مردمی در احداث پالایشگاه‌ها و پتروپالایشگاه‌ها را تحت تأثیر جدی قرار داده است. برقراری چنین رابطه اقتصادی مستقیم و مستمری با دولت و وزارت نفتی که هم‌زمان سه نقش سياست‌گذار، تنظیم‌گر و تصدي‌گر را بر عهده دارند ازنظر سرمایه‌گذار بخش خصوصی به جهت عدم تعادل قراردادی منطقی از جاذبه کافی برخوردار نخواهد بود.

این غفلت در هنگام تصویب آیین‌نامه اجرایی آتی این قانون نیز قابل اصلاح نمی‌باشد؛ زیرا مستند به ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی اصلاحی ۲۲. ۳. ۱۳۹۷ ایجاد نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل صرفاً با قانون‌گذاری مجلس شورای اسلامی امکان‌پذیر است.

نگاهِ تقریباً به عادت تبدیل‌شدۀ قانون‌گذار در عدم توجه به تعادل اقتصادیِ روابط قراردادیِ مستقیم و مستمرِ بخش خصوصی با دولت به هنگام وضع قوانین از موانع مشارکت و کمک بیشتر این بخش به اقتصاد کشور است. همانند سایر موارد، در رابطه با توسعه ظرفیت پالایشگاهی و پتروپالایشگاهی کشور نیز تعمیق نهادی تنظیم‌گری بخشی مستقل جهت کاهش ریسک سرمایه‌گذاری بخش خصوصی؛ در کنار حمایت‌های فنی و مالی، ضروری است. با وصف فقدان توجه به این موضوع در «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» و تا تعیین تکلیف نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل پالایش و پتروشیمی، احتمال اجرای موفق این قانون زیاد نمی‌نماید.