اين نوشتار در تاريخ دوم شهریورماه ۱۳۹۸ در خبرگزاري فارس منتشر شده است.

دادنامه ناقص دیوان عدالت اداری درباره تصویب‌نامه قراردادهای نفتی (1)

مقدمه

یکی از ایرادات وارد بر «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب شانزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات دهم شهریورماه 1395 و الحاقات بیست و هفتم خردادماه 1396 جابجایی غیرقانونی پارادایم یا الگوواره انحصار دولت در سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت فعالیت‌ها و  بنگاه‌هایی با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز می‌باشد.

در دادنامه اخیرالصدور هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری علیرغم این‌که به این ایراد به‌عنوان یکی از دلایل شاکی برای ابطال این تصویب‌نامه اشاره شده ولی درنهایت راجع به آن تعیین تکلیف نگردیده است. در ادامه این ادعا مورد اثبات قرار گرفته است.

البته استدلال انجام‌شده برای بعضی از ایرادات تعیین تکلیف گردیده در این دادنامه نیز محل بحث است که در نوشتارهای بعدی جداگانه موردبررسی قرار خواهد گرفت.

1. نقض انحصار دولت در بنگاه‌داری با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز

1. 1. به‌موجب ماده 2 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن‌ماه 1386 با اصلاحات بعدی: «فعالیت‌های اقتصادی در جمهوری اسلامی ‌ایران شامل تولید، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات به سه گروه زیر تقسیم می‌‌شود:

گروه یک ـ تمامی فعالیت‌های اقتصادی به‌جز موارد مذکور در گروه دو و سه این ماده؛

گروه دو ـ فعالیت‌های اقتصادی مذکور در صدر اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی به‌جز موارد مذکور در گروه سه این ماده؛

گروه سه ‌ـ فعالیت‌ها، مؤسسات و شرکت‌های مشمول این گروه عبارت‌اند از: ...

4) شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز...

6) معادن نفت و گاز...».

به‌موجب ماده 3 این قانون «... (ج) سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت‌ها و بنگاه‌های مشمول گروه سه ماده 2 این قانون منحصراً در اختیار دولت است».

از ترکیب مفاد بند (4) گروه سه ماده 2 با بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی این نتیجه به‌دست می‌آید که: انحصار دولت بر شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز هم ناظر است به سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت و هم ناظر است بر موضوع فعالیت و هر بنگاه‌ تشکیل شده برای انجام این موضوع فعالیت. بنابراین سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز هم در موضوع فعالیت و هم در هر شکل از انواع روش‌های بنگاه‌داری در انحصار دولت است.

1. 2. «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب شانزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات دهم شهریورماه 1395 و الحاقات بیست و هفتم خردادماه 1396 در ماده 4 و ماده 11 انحصار دولت در سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت فعالیت‌ها و  بنگاه‌هایی با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز را نقض نموده است.

به‌موجب ماده ۴ این تصویب‌نامه: «به‌منظور انتقال و ارتقای فناوری ملی در حوزه عملیات بالادستی نفت و اجرای طرح‌های بزرگ و توانمندسازی شرکت‌های ایرانی برای اجرای پروژه‌های بزرگ داخلی و نیز حضور در بازارهای منطقه‌ای و بین‌المللی، موارد زیر در قراردادهای موضوع این تصویب‌­نامه اعمال می‌­گردد: الف ـ در هر قرارداد برحسب شرایط شرکت/شرکت‌های ایرانی اکتشاف و تولید (E&P) که صلاحیت آن­ها طبق ضوابط و شرایطی که وزارت نفت ابلاغ می­‌کند، به تأیید شرکت ملی نفت ایران می‌­رسد، به‌عنوان شریک شرکت یا ‏شرکت‌های معتبر نفتی خارجی حضور دارد/ دارند و با حضور در فرآیند اجرای قرارداد، امکان انتقال و توسعه دانش فنی و مهارت‌های مدیریتی و مهندسی مخزن به آن‌ها میسر می‌­گردد...

 تبصره ۱ ـ هرگاهشرکت/شرکت­های ایرانی اکتشاف و تولید (E&P) صلاحیت‌­دار ایرانی، به تشخیص وزارت نفت برای بر عهده گرفتن نقش راهبری در اجرای طرح­‌هایی توانمند شناخته شوند، این شرکت‌ها می‌توانند با انتخاب شریک صاحب صلاحیت خارجی به ترتیبی که وزارت نفت مقرر می‌کند یا به‌طور مستقل (و در صورت نیاز با انتخاب MC و مشاور معتبر همکار)، به عقد قرارداد با شرکت ملی نفت ایران و اجرای آن با رعایت مفاد این تصویب‌نامه اقدام نمایند.

تبصره ۴ الحاقی 27. 3. 1396 ـ شرکت‌های اکتشاف و تولید که صد درصد سهام آن‌ها متعلق به اشخاص ایرانی می‌باشد و بنا بر ضرورت‌های عملیاتی در خارج از ایران به ثبت رسیده‌اند (مانند شرکت‌های پتروپارس و پتروایران) با تشخیص و تأیید وزارت نفت مشمول مفاد این ماده و تبصره‌های آن می‌شوند.»

همچنین به‌موجب ماده ۱۱ این تصویب‌نامه: «بهره‌­برداری از طرح­های قراردادهای موضوع این تصویب‌­نامه مطابق بندهای زیر می‌باشد: الف ـ از زمان شروع بهره­‌برداری در مورد طرح­‌های توسعه میدان­‌های کشف‌شده یا به نتیجه رسیدن تولید اضافی ناشی از عملیات پیمانکار در طرح­‌های بهبود (IGR/IOR) یا افزایش ضریب بازیافت (EGR/EOR)، تولید و بهره­‌برداری از تأسیسات به‌نحوی‌که در قرارداد توافق می‌­شود، با حفظ مسئولیت­‌های طرف دوم قرارداد، توسط شرکتی ایرانی (که ازنظر صلاحیت حرفه‌­ای به تأیید کارفرما می­‌رسد)، انجام می‌­گردد.»

2. عدم تعیین تکلیف ایراد نقض قانون توسط دیوان عدالت اداری

مورد نقض قانون موضوع قسمت پیشین، در دیوان عدالت اداری مورد اعتراض قرار گرفت و به‌عنوان «دلیل اول شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت» در دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری نیز بدان اشاره‌شده است.

آنچه محل بحث است آن است که به هنگام رد دلایل شاکی در قسمت اسباب موجه دادنامه، هیچ استدلالی در قبول یا رد این ادعای نقض قانون توسط مقرره مورد اعتراض مشاهده نمی‌شود.

نتیجه

ازآنجاکه همچنان ایراد مهم نقض قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مبنی بر انحصار دولت در مدیریت فعالیت‌ها و راه‌اندازی بنگاه‌هایی با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز توسط «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» در دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری تعیین تکلیف نگردیده است، دادنامه صادره ناقص است و در این زمینه نیاز به تکمیل دارد.

درواقع آنچه به‌عنوان دلیل شاکی برای ابطال مواد 4 و 11 تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز در «مقدمه» دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری آورده شده است در «اسباب موجهه» برای صدور دادنامه، تعیین تکلیف نگردیده است و درنتیجه «منطوقِ» این دادنامه ازاین‌جهت کامل نیست.

اگر به «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» از منظر ابزار قانونی جابجایی پارادایم (Paradigm Shift) انحصار دولت در مدیریت فعالیت‌ها و راه‌اندازی بنگاه‌هایی با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز نگریسته شود، اهمیت ضرورت استدلال دیوان عدالت اداری مبنی بر وارد بودن یا نبودن ایراد قانونی به این تغییر پارادایم (الگوواره) مشخص‌تر می‌شود.