مرور جنبه‌های اصلی قانون، وظایف و اختیارات وزارت نفت

اين نوشتار در تاريخ پانزددهم اردیبهشت‌ماه 1393 در روزنامه دنیای اقتصاد منتشر شده است.

«قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت» که با عنوان طرح یک فوریتی قانون وزارت نفت به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردیده بود در مورخه 1391/2/19 تصویب و با توجه به انقضاي مهلت مقرر برای رییس جمهور وقت جهت امضاء و دستور ابلاغ و انتشار مصوبات مجلس شورای اسلامی، بالاخره توسط رییس مجلس براي درج در روزنامه رسمي ارسال گردید.

سال قبل از آن نیز «قانون اصلاح قانون نفت» با توجه به انقضاي همین مهلت مقرر برای رییس جمهور، توسط رییس مجلس براي درج در روزنامه رسمي ارسال گردید.

اگرچه هیچ اطلاعی از دلایل مخالفت احتمالی رییس جمهوری وقت از تصویب مفاد قوانین فوق الذکر به جهت عدم امضای ابلاغ این قوانین هیچ گاه در دسترس عموم قرار نگرفته است، در این نوشتار سعی شده تأثیر تصویب «قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت» بر گروه ذینفعان آن به نحو اجمالی مورد بررسی قرار گیرد.

اول) وزارت نفت

• تا پیش از انقلاب 1357 کلیه امور نفت و گاز کشور در قالب ساختار شرکت ملی نفت ایران محقق می گردید. تا اینکه به موجب «لایحه قانونی تاسیس وزارت نفت» در 4 ماده در تاریخ 1358/7/8 و «لایحه قانونی متمم لایحه قانونی تاسیس وزارت نفت» در 9 ماده در تاریخ 1359/3/29 شورای انقلاب اجازه تاسیس وزارت نفت را تصویب نمود.
• در این قوانین ساختار متشکلی برای وزارت نفت جهت تحقق وظایف حاکمیتی و نظارتی بر روند بهره برداری از ذخایر نفت و گاز کشور پیش بینی نشده بود و این وزارتخانه نیروی انسانی خود، حقوق مزایای و آنها را از شرکت های تابعه خود تامین می کرد. فی الواقع به دلیل اینکه امکانات لازم به تناسب تصمیم به ایجاد این تاسیس قانونی فراهم نشد، وزارت نفت مجبور شد با بکارگیری نیروهای موجود در سایر شرکت های تابعه وظایف خود را انجام دهد.

الف) وظایف

• وظایف و اختیارات در نظر گرفته شده برای وزارت نفت دارای بعد حاکمیتی است؛ حتی المقدور جنبه تصدی گری نداشته و دارای جنبه نظارتی بیشتر می باشد.
• «امور حاکمیتی صنعت نفت» اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی از طرف جمهوری اسلامی ایران بر منابع نفتی و سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، هدایت و راهبری و نظارت عالیه بر اقدامات اجرائی در صنعت نفت و پتروشیمی اعم از عملیات بالادستی و پایین‌دستی است.

ب) بودجه

• بودجه سالانه وزارت نفت متناسب با ساختار تشکیلاتی، وظایف و اختیارات مندرج در این قانون به عنوان دستگاه اجرائی در قانون بودجه سنواتی کل کشور درج می شود.

ج) نمودار کلان تشکیلاتی

• وزارت نفت موظف است برای دستیابی به اهداف موضوع این قانون نمودار کلان تشکیلاتی خود را تدوین کند و به تأیید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور برساند.
• به نظر می رسد علت اساسی ضعف وزارت نفت ساختار سازمانی و اساسنامه کنونی شرکت ملی نفت ایران است؛ زیرا پس از انتخاب، وزیر نفت بلافاصله به عنوان رئیس هیأت مدیره شرکت ملی نفت منصوب می شود و همه اختیارات وزارتی در اختیارت تصمیم گیری های شرکت نفت قرار می گیرد و در پی چنین نظام اختیاراتی، وجوه ساختار نظارتی وزارت نفت، نظامی زاید و اضافی به نظر می رسد و بدین ترتیب فرآیند و قدرت تصمیم سازی و تصمیم گیری بطور کلی در شرکت ملی نفت متمرکز می شود.

دوم) وزیر نفت

الف) رییس مجمع عمومی نمایندگان صاحب سهام شرکت های اصلی تابعه وزارت نفت

• به موجب ماده 3 لایحه قانونی تاسیس وزارت نفت مصوب 1358/7/8 شورای انقلاب، ریاست مجامع عمومی شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی و شرکت ملی گاز ایران با نخست وزیر بود که با بازنگری قانون اساسی بر عهده رییس جمهوری قرار گرفت.
• به جهت مشغله کاری و فرصت محدود برای شرکت در جلسات و ریاست مجامع و همچنین عدم امکان آسان سؤال از رییس جمهور از یک طرف و لزوم پاسخگویی وزیر در برابر مجلس شورای اسلامی و دستگاهای نظارتی از طرف دیگر سبب گردیده به موجب ماده 6 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت وزیر نفت رئیس مجمع عمومی نمایندگان صاحب سهام شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت قرار گیرد.

ب) دبیر هیات عالی نظارت بر منابع نفتی

• به موجب ماده 3 قانون نفت اصلاحی 1390/3/22 نظارت بر اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع نفتی به عهده «هیأت عالی نظارت بر منابع نفتی» است. وزیر نفت دبیر این هیات می باشد.
• به موجب تبصره ماده 7 قانون نفت اصلاحی 1390/3/22 چگونگی تشکیل و اداره جلسات هیأت عالی نظارت بر منابع نفتی براساس دستورالعملی است که حداکثر سه ماه پس از ابلاغ این قانون با پیشنهاد وزیر نفت به تصویب هیأت وزیران می‌رسد. این دستور العمل بالاخره در جلسه مورخ 1392/7/21 هیات وزیران به تصویب رسید.

ج) عضو شورای اقتصاد

• با توجه به اینکه در زمره وظایف وزارت نفت، فعالیت های سرمایه بر (Capital Intensive) نیازمند منابع کلان مالی نیز قرار می گیرد؛ که ممکن است تصویب بسیاری از خرید و فروش اقلام مورد نیاز آنها خارج از قوانین معمول باشد، ضرورت تکرار و استمرار عضویت وزیر نفت به عنوان یکی از اعضای شورای اقتصاد قابل توجیه می گردد.

سوم) شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت

الف) تعریف

• «شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت» شرکتهای ملی نفت، گاز، پتروشیمی و پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران که تابع وزارت نفت می‌باشند.
• «شرکتهای فرعی تابعه وزارت نفت» شرکتهایی هستند که بیش از پنجاه درصد (50%) سهام آنها متعلق به شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت است.

ب) اساسنامه

• طبق تبصره ماده 4 قانون نفت مصوب 1366/7/9 وزارت نفت ظرف یکسال از تاریخ این قانون مکلف شده بود اساسنامه شرکت های نفت، گاز و پتروشیمی را جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی ارایه کند.
• ظرف 25 سال گذشته این امر محقق نگردیده است و شرکت ملی نفت ایران همچنان با اساسنامه مصوب 1356/3/17 اداره می گردد.
• عدم تدوین اساسنامه شرکت ملی نفت ایران متناسب با قانون اساسی ج.ا.ا. سبب شده صنعت نفت کشور در 30 سال گذشته دچار بی هویتی سازمانی باشد به طوری که شورای نگهبان به مجلس اجازه استفاده از عبارت «شرکت ملی نفت ایران» را نداده و در قوانین به جای آن از واژه «وزارت نفت از طریق شرکتهای تابعه ذیربط» استفاده می شود.
• به جهت رعایت روند منطقی این امور، برای تدوین اساسنامه های مذکور ابتدا می بایست قوانین نفت و تاسیس وزارت نفت اصلاح می شد. هم اکنون ماده 6 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت به گونه یی تنظیم گردیده است که اگر دولت یا وزارت نفت طبق روال گذشته به تکلیف قانونی در ارایه اساسنامه شرکتهای مزبور عمل ننمایند امکان تدوین وتصویب آنها همانند قانون اصلاح قانون نفت و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت وجود داشته باشد.

ج) اعضای هیأت مدیره

• اعضای هیأت مدیره شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت با معرفی وزیر نفت و با تصویب مجمع عمومی نمایندگان صاحبان سهام شرکتهای مذکور با حکم وزیر منصوب می شوند. مسئولیت پاسخگویی وزیر نفت در مقابل مجلس شورای اسلامی و سایر دستگاه های نظارتی ایجاب می کند که وزیر نفت مسئولیت عملکرد مدیرعامل و هیأت مدیره شرکت های اصلی تابعه وزارت نفت را نیز بر عهده داشته باشد. بدین جهت اختیار لازم در جهت انتخاب این اشخاص؛ با لحاظ محدودیت تصویب مجمع عمومی نمایندگان صاحبان سهام شرکتهای مذکور، برای او در نظر گرفته شده است.

د) مدیرعامل:

• اعضای هـیأت مدیره شرکتهای اصلی تابعه از بین خود یک نفر را جهت احراز سمت مدیرعامل شرکت پیشنهاد می نمایند که با موافقت و حکم وزیر به این سمت منصوب می گردد.

چهارم) کارکنان

الف) کارکنان وزارت نفت و شرکت های تابعه

• کارکنان وزارت نفت و شرکتهای تابعه از نظر بازنشستگی و امور رفاهی تابع صندوقهای بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت می باشند که اساسنامه آنها برابر مقررات به تصویب مراجع ذی صلاح می رسد.

ب) کارکنان شرکت های تابعه

• نظامهای اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل می باشند با رویکرد تقویت رقابت پذیری و سرعت بخشیدن به بهره برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص تابع آیین نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد وزارت نفت و تأیید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور تهیه می شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم الاجراء شدن این قانون به تصویب رئیس جمهور می رسد.

پنجم) قراردادهای نفتی

الف) تعریف

• «قرارداد نفتی» توافق دو یا چند جانبه بین وزارت نفت یا هر یک از شرکتهای اصلی تابعه آن یا هر واحد عملیاتی با یک یا چند واحد عملیاتی یا اشخاص حقیقی یا حقوقی در داخل یا خارج از کشور که براساس قوانین موضوعه، انجام تمام یا قسمتی از عملیات بالادستی و پایین‌دستی و یا تجارت نفت، فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمیایی، مورد تعهد قرار می‌گیرد.

ب) بررسی توسط هیات عالی نظارت بر منابع نفتی:

• به موجب بند (3) ماده 7 قانون نفت اصلاحی 1390/3/22 بررسی و ارزیابی متن، حجم مالی، تعهدات، مقدار محصول و زمان اجرای قراردادهای مهم نفت و گاز در جهت صیانت از عواید حاصل از انفال عمومی در حوزه نفت و گاز و امکان اجرای قرارداد بر عهده هیات عالی نظارت بر منابع نفتی گرفته است. 

ج) گزارش به مجلس شورای اسلامی

• به موجب ماده 15 قانون نفت اصلاحی 1390/3/22 وزارت نفت و شرکتهای تابعه یک نسخه از قراردادهای منعقده مربوط به صادرات گاز طبیعی و گاز طبیعی مایع شده و قراردادهای اکتشاف و توسعه در میادین نفتی که متضمن تعهدات بیش از پنج سال است را به صورت محرمانه به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌نماید.

د) شرایط عمومی:

• به موجب قسمت (3) از بند (ت) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت جذب و هدایت سرمایه های داخلی و خارجی به منظور توسعه میادین هیدروکربوری با اولویت میادین مشترک از طریق طراحی الگوهای جدید قراردادی از جمله مشارکت با سرمایه گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و با رعایت موازین تولید صیانت شده از وظایف و اختیارات وزارت نفت دانسته شده است.
• این در حالی است که در ماده 7 قانون مذکور شرایط عمومی قراردادهای نفتی با پیشنهاد وزیر نفت به تصویب هیأت وزیران منوط شده است.

هـ) مستثنی شدن از شمول قانون برگزاری مناقصات

• به موجب ماده 11 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت واگذاری و اجرای طرحهای مربوط به اکتشاف، توسعه، تولید، تعمیر و نگهداشت میادین مشترک نفت و گاز با تأیید وزیر نفت و فقط با رعایت آیین نامه معاملات شرکت ملی نفت ایران از شمول قانون برگزاری مناقصات مستثنی است.
• در اجرای این امر، تعیین حداقل سهم ارزش کار طرف ایرانی موضوع قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آن در امر صادرات و اصلاح ماده (104) قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1391/5/1 بر عهده وزیر نفت است.
• ترخیص کالاها و ماشین آلات مربوط به طرحهای موضوع این بحث از مبادی گمرکی کشور، قبل از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده و حقوق ورودی و هزینه های گمرکی، بلافاصله پس از ثبت در مبادی فوق با تعهد ذی حسابی و تأیید وزیر نفت مجاز است و حقوق متعلقه پس از محاسبه و اعلام به شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت پرداخت می شود. تمدید موارد ورود موقت به روش فوق مجاز است.

 و) شرایط رقابتی: 

• وزارت نفت مکلف شده است به منظور تدوین و تنظیم مقررات لازم و بهبود فضای کسب و کار در صنعت نفت و گاز و صنایع مرتبط و وابسته و ایجاد زمینه رقابت سالم و شفاف بین فعالان اقتصادی این بخش و جلوگیری از انحصار، سازوکار لازم را با مشارکت شورای رقابت موضوع ماده (53) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب 1387/3/25 به تصویب هیأت وزیران برساند.