تصویب ناقص قوانین بودجه سنواتی بدون تصویب آیین‌نامه پوشش نوسانات نرخ ارز

اين نوشتار در تاريخ یکم آذرماه 1396 در خبرگزاري فارس منتشر شده است.

مقدمه:

«نرخ ارز» قیمت واحد پول خارجی است که تحت شرایط عرضه و تقاضا قرار دارد. ریسک افزایش نرخ ارزهای خارجی برای تولیدکنندگان و ریسک کاهش نرخ ارزهای خارجی برای صادرکنندگان مجموعاً با عنوان «ریسک نوسانات نرخ ارز» از مسائل تعیین کننده در نظام مالی و اقتصادی است که با نوسانات خود به صورت همزمان عموم بخش های اقتصادی را تحت تأثیر قرار می دهد. نوساناتی که برنامه‌ریزی به ویژه از نوع بلند مدت آن را در هر سطح اقتصادی دچار اختلال می کند.

این نوسانات در سطح خرد در اکثر مواقع باعث بالا رفتن هزینه تولید و در نتیجه پایین آمدن توان رقابتی آنها می‌‌شود.

در سطح کلان، سهم قابل توجهی از درآمدهای دولت از محل صادرات نفتی تأمین می‌شوند که با توجه به نرخ ارز به ریال تبدیل می‌شود. بنابراین، نوسانات نرخ ارز تأثیر غیرقابل ‌انکاری بر بودجه دولت دارد. همچنین دولت با اعمال سياست تعيين نرخ ارز، در جريان ورود و خروج ارز در اقتصاد ملی و متعاقباً ميزان ورود و خروج کالا، خدمات و سرمايه بين يك کشور با ساير کشورها دخالت می کند.

نرخ ارز به عنوان  نرخ مبادله پول رايج يك کشور با پول ساير کشورها در کشورهاي مختلف بر اساس يكی از نظام هاي ثابت، متغير، چندگانه يا مديريت شناور شده تعيين می شود. سعی شده است نظام تعیین نرخ ارز ایران، «شناور مدیریت شده» باشد.

«علاوه بر «عوامل مقطعي و كوتاه مدت»، این «عوامل بنیادین» به تفکیک جدول ذیل هستند که زمینه ساز افزایش نرخ ارز می گردند. بر مبنای نظریات اقتصادي، عوامل بنيادین، روند بلند مدت نرخ هاي برابري پول كشورها را تعيين مي كنند. اگر در كشوري نرخ رشد اقتصادي كاهش یابد، نرخ تورم افزایش یابد، عرضه پول داخلي آن كشور به دليل سياست هاي انبساطي پولي افزایش یابد، كسري بودجه دولت افزایش یابد و یا كسري تجارت خارجي در آن افزایش یابد، در آن صورت ارزش پول آن كشور در مقابل سایر پول ها كاهش خواهد یافت.

در سال های پس از بحران ارزی 1390 و 1391 برخي از روندهای اقتصادی نقشي اساسي در شکل گیری زمینه های كاهش ارزش پول ملي داشته اند. بر اساس جدول ذیل طي سال های اخیر روند متغیرهای تعیین كننده نرخ ارز به جز نرخ تورم همگي در جهت كاهش ارزش پول ملي بوده است.»

پیش تر ادعاهای بانکی و حقوقی مطروح بر سر نحوه تسویه حساب ارز تخصیص یافته به واردکنندگان پس از نوسانات ناگهانی نرخ ارز در سال 1391 در نوشتاری جداگانه با عنوان «مسئولیت حقوقی پرداخت تفاوت ریالی تعهدات ارزی واردکنندگان» مورد بررسی قرار گرفت.

اکنون در این نوشتار روند تصویب ابزارهای قانونی مقرر جهت پوشش نوسانات نرخ ارز در دو قسمت مورد بررسی قرار می گیرد.

 قسمت نخست) ابزار قانونی تصویب نشده جهت پوشش نوسانات نرخ ارز:

به موجب ماده 46 قانون برنامه ششم توسعه مصوب 14 اسفندماه 1395:

«به منظور رونق توليد، نوسازي صنايع، حمايت هدفمند از صنايع داراي اولويت سياست هاي كلي اقتصاد مقاومتي و همچنين توسعه صادرات غيرنفتي، دولت و دستگاه هاي اجرائي ذي ربط به شرح زير اقدام مي كنند:... ت. دولت مکلف است با رعایت تبصره (۳) ماده 20 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱.۲.۱۳۹۴ طی اجرای قانون برنامه ساز وکار لازم برای پوشش خطرات افزایش‌سالانه بیش از ده‌درصد (۱۰%) نرخ ارز را در بودجه سنواتی پیش‌بینی کند و برای بنگاه های اقتصادی دریافت کننده تسهیلات ارزی طراحی و به اجراء درآورد.»

در تبصره (3) ماده 20 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱ اردیبهشت ماه ۱۳۹۴ آمده است:

«وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است ظرف مدت سه ماه پس از تصویب این قانون با همکاری بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان بورس و اوراق بهادار و بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران، آیین نامه پوشش نوسانات نرخ ارز را تهیه کند و به تصویب هیأت وزیران برساند.»

آنچه در این میان قابل توجه می نماید آن است که علی رغم تکلیف قانونی مقرر در تبصره (3) ماده 20 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مبنی بر تصویب آیین نامه پوشش نوسانات نرخ ارز ظرف مدت سه ماه از تاریخ ۱ اردیبهشت ماه ۱۳۹۴، تا کنون این آیین نامه اجرایی نشده است. بنابراین اجرای بند (ت) ماده 46 قانون برنامه ششم توسعه نیز امکان پذیر نخواهد بود.

لذا می توان نتیجه گرفت تا زمان عدم تصویب آیین نامه پوشش نوسانات نرخ ارز، قوانین بودجه سنواتی تصویبی در مدت زمان اعتبار قانون برنامه ششم توسعه؛ از جهت عدم امکان لحاظ ده‌درصد (۱۰%) مقرر در بند (ت) ماده 46 قانون برنامه ششم توسعه در متون خود، دارای نقص خواهند بود.

قسمت دوم) ابزارهای قانونی تصویب شده جهت پوشش نوسانات نرخ ارز:

الف) به موجب ماده72 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 15 دی ماه 1389:

«به منظور کاهش خطرپذیری ناشی از نوسانات قیمت ها از جمله نوسانات نرخ ارز برای واحدهای تولیدی ـ صادراتی، بیمه مرکزی ایران از طریق شرکت های تجاری بیمه، امکان ارائه خدمات بیمه‌ای مربوط به نوسانات قیمت ها و نوسانات نرخ ارز را فراهم آورد.»

متعاقباً به استناد ماده ۷۲ قانون برنامه پنجم توسعه و بند (5) ماده ۱۷ قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه گری و به منظور کاهش خطرپذیری ناشی از نوسانات قیمت‌های ارز، شورای‌ عالی بیمه در جلسه مورخ ۲۹.۱.۱۳۹۱ اجازه صدور «بیمه‌نامه نوسانات نرخ ارز واحدهای تولیدی – صادراتی» را توسط شرکت‌های بیمه در چارچوب «آیین نامه شماره 70: شرایط عمومی بیمه‌نامه نوسانات نرخ ارز واحدهای تولیدی – صادراتی» صادر کرد.

به این ترتیب تولیدکنندگان داخلی که نگران تأثیر منفی افزایش نرخ ارز خارجی بر فعالیت‌های تولیدی خود هستند، همچنین صادرکنندگانی که کاهش نرخ ارز را به نفع خود و توسعه صادرات خود نمی داننند، می‌توانند برای کنترل تأثیر منفی نوسانات نرخ ارز پایه نسبت به نرخ روز انعقاد بیمه نامه، از بیمه استفاده کنند. در این بیمه نامه، زیان بیمه گذار، ناشی از تفاوت نرخ ارز پایه در تاریخ سررسید بیمه نامه، نسبت به  نرخ تاریخ انعقاد بیمه نامه (تا حدود ۲۰ درصد)، خسارت تلقی می‌شود و شرکت بیمه متعهد است که آن قسمت از خسارت را که بر اساس مفاد شرایط عمومی و خصوصی بیمه نامه، متوجه بیمه گذار شده باشد تا سقف مندرج در بیمه نامه پرداخت نماید.

این بیمه نامه مواردی مانند خسارت ناشی از عدم دریافت مجوز صدور کالا و خسارت ناشی از عدم ایفای تعهدات طرفین تجاری را از تعهدات شرکت بیمه مستثنا کرده و بی توجهی بیمه گذار به ایفای تعهدات خود و فسخ قرارداد تجاری بیمه گذار را از جمله موارد فسخ بیمه نامه برشمرده است.

«البته شرکت‌های بیمه برای بیمه کردن هر نوع ریسک باید قادر به اندازه‌گیری ریسک مورد نظر باشند؛ در حالی که نوسانات نرخ ارز تابع هیچ شرایط پیش‌تعیین شده‌یی نیست و کاملا تصادفی نوسان می‌کند.

از طرفی شرکت‌های بیمه زمانی یک ریسک را بیمه می‌کنند که بین ریسک بیمه‌گذاران همبستگی وجود نداشته باشد. در مورد نرخ ارز به گونه‌یی است که کاملا این همبستگی وجود دارد. به عبارتی وقتی یک نفر دچار خسارت شود سایر بیمه‌گذاران نیز دچار خسارت می‌شوند.

بنابراین شرکت‌های بیمه زمانی می‌توانند این ریسک برای متقاضیان را بیمه کنند که حق بیمه بالایی پرداخت کنند. با توجه به مراتب فوق شرکت‌های بیمه نسبت به ارائه بیمه‌نامه فوق رغبتی از خود نشان ندادند.»

ب) به موجب بخشنامه شماره 90298. 89  مورخ 29 تیرماه 1389 «آیین نامه اجرایی معاملات آتی ارز- ریال» توسط بانک مرکزی برای بانک ها لازم گردید.

 موضوع قرارداد در اين آيين نامه تعهد بانك و مشتري نسبت به مبادله مقدار معينی ارز يا ريال به نرخ آتی ارز در سررسيد می باشد. نرخ آتی ارز، مبلغ و سررسيد در زمان عقد قرارداد تعيين می گردند. بانك متعهد می گردد پس از شناسايی کامل مشتري و وجود قرارداد تجاري صادراتی يا وارداتی معتبر در تاريخ سررسيد نسبت به تأمين و فروش ارز يا ريال توافق شده به مشتري اقدام نمايد.

«آيين نامه بانك مرکزي هم درباره پوشش ريسك نوسانات ارزي با استفاده از ابزار آتی نقص های خود را دارد. آنچه بانك مرکزي ساختاري طراحی کرده است شيبه پيمان آتی ارز است که نوعاً بنگاه هاي بزرگ اقتصادي از آن استفاده می کنند و نرخ آن براساس توافق مشتري با بانك تعيين می شود.

اگرچه براساس دستورالعمل، نر خ ها می بايست در چارچوب نر خ هاي واقعی متعارف بازار باشد؛ ولی در عمل نرخی که تعيين می شود نرخ قابل قبول و بهينه براي مشتري نيست.

بانك تعهد می کند در سررسيد، که حداقل يك ماه و حداکثر دوازده ماه می باشد،  ارز را بدهد و مشتري توافق می کند که در سررسيد بهای قرار داده شده را بدهد. بنابراين همه چيز بر اساس توافق طرفين تعيين می شود. پس اتاق پاياپايی)محل تسويه وجوه (وجود ندارد که اگر يكی از طرفين به تعهدش عمل نكرد اتاق پاياپاي، اين کار را انجام دهد.»

جالب آنکه به موجب تبصره (3) ماده 9 این آیین نامه بانک مجاز شده است با توجه به نوسانات نرخ اسعار در همین طول مدت قرارداد حداکثر دوازده ماهه، نسبت به تعديل ميزان وثايق اقدام نمايد. البته استفاده از این اختیار بانک نیاز به تصریح در قرارداد دارد؛ زیرا به موجب بند (1) ماده 10 این آیین نامه اعمال هر گونه تغييرات جزئي و کلي در مفاد این قرارداد حتي فسخ آن، صرفًا در صورت توافق و رضايت طرفين امکان پذير است.

ج) اخیراً نیز هیات وزیران در جلسه 17 اردیبهشت ماه 1396 به پیشنهاد مجمع عمومی صندوق ضمانت صادرات ایران و به استناد ماده 7 قانون چگونگی اداره صندوق ضمانت صادرات ایران مصوب 17 مهرماه 1375 تصویب نامه شماره 123424.ت 51733 هـ مورخ 1394.9.22 را اصلاح و به موجب آن «بیمه نامه پوشش نوسان نرخ ارز جهت صادرات» ابلاغ نمود. این بیمه نامه با دوره اعتبار حداکثر شش ماهه، کاهش سه الی سی و پنج درصدی نرخ ارز مربوط به کالاهای صادراتی را پوشش می‌دهد.

واضح است که منحصر بودن این نوع از بیمه نامه به «کالاهای صادراتی» کاربرد آن را محدود می نماید.

در پایان می توان چنین نتیجه گرفت:

امکان استفاده از تسهیلات ارزی؛ با فرض وجود بسیار اما و اگر دیگر، در دوران پسابرجام مهم است؛ ولی آنچه مهم تر است پیش بینی پذیر نمودن و تحت کنترل در آوردن آثار نوسانات نرخ ارز جهت استفاده بهینه از این تسهیلات است.

هرچه در این امر موفق تر عمل شود بهتر می توان از تسهیلات ارزی برای اهداف زیربنایی و تولیدی با تشویق مشارکت بیشتر بخش خصوصی در قالب تامین مالی های بلند مدت (فاینانس) استفاده گردد.

در غیراین صورت تسهیلات ارزی؛ برای گریز از آثار نوسانات نرخ ارز، ناگزیر در قالب تامین مالی های کوتاه مدت تر (یوزانس و ریفاینانس)  به اهداف نوعاً روبنایی و مصرفی اختصاص می یابد.

مصوبات کم تاثیر قبلی از یک طرف  و بیش از دو سال تاخیر از تصویب «آیین نامه پوشش نوسانات نرخ ارز» از طرف دیگر، می تواند نشان از عدم توجه کافی به تاثیرپذیری محل مصرف تسهیلات ارزی از نوسانات نرخ ارز یا قابل پیش بینی نبودن وضعیت این نوسانات حتی برای مرجع تصویب آن داشته باشد؛ به صورتی که نمی خواهد یا نمی تواند آن را در قالب آیین نامه مذکور پوشش بدهد.

بماند که به عنوان یک تکلیف جدید از سال 1396 طی اجرای قانون برنامه ششم توسعه بر اساس همین «آیین نامه پوشش نوسانات نرخ ارز»؛ که تاکنون تصویب نشده، می باید ساز وکار لازم برای پوشش خطرات افزایش‌سالانه بیش از ده‌درصد (۱۰%) نرخ ارز در بودجه سنواتی پیش‌بینی و برای بنگاه های اقتصادی دریافت کننده تسهیلات ارزی طراحی و اجراء گردد.