مصوبۀ دولت پزشکیان جهت توسعۀ پتروشیمی تبریز: بازتعریف عدالت زیست‌محیطی

اين نوشتار در تاريخ پنجم اسفندماه 1404 در هفته‌نامۀ آفتاب حقوقی منتشر شد.

مصوبۀ دولت پزشکیان جهت توسعۀ پتروشیمی تبریز:

بازتعریف عدالت زیست‌محیطی

تصویب‌نامه هیئت‌وزیران در ۱۱ آبان ۱۴۰۴ مبنی بر مستثنی شدن «توسعه پتروشیمی تبریز» از محدودیت‌های استقرار صنایع در شعاع ۳۰ کیلومتری شهر تبریز، یکی از نمونه‌های شاخص تصمیم‌گیری دولت در تقاطع توسعه صنعتی، حقوق محیط‌زیست و حقوق عمومی است. این مصوبه در ظاهر، یک مجوز توسعه صنعتی است؛ اما در لایه‌های عمیق‌تر، بازتاب‌دهنده نوعی تلاش حاکمیت برای بازتعریف رابطه میان رشد اقتصادی و الزام‌های زیست‌محیطی در شرایط بحران منابع و فشار اجتماعی است. این مصوبه نه یک عقب‌نشینی از ملاحظات زیست‌محیطی است و نه یک چراغ سبز بی‌قیدوشرط به صنعت؛ بلکه یک استثنای حقوقی پُرریسک و مشروط است که موفقیت یا شکست آن، بیش از هر چیز، به کیفیت اجرا و نظارت وابسته است.

1) استثنای موردی، مکانی و مشروط بر قاعدۀ کلی

بر اساس «ضوابط و معيارهاي استقرار واحدها و فعاليتهاي صنعتي و توليدي» مصوب ۱۳۹۰ با اصلاحات و الحاقات بعدی، استقرار یا توسعه صنایع آلاینده رده ۲ و ۳، ازجمله صنایع پتروشیمی، در شعاع‌های نزدیک به شهرهای بزرگ به‌طورکلی ممنوع یا به‌شدت محدود است. فلسفه این قاعده روشن است: حفاظت از سلامت عمومی، منابع آب‌وخاک و جلوگیری از تحمیل هزینه‌های زیست‌محیطی به جمعیت شهری.

تصویب‌نامه ۱۱ آبان ۱۴۰۴ در مورد «توسعه پتروشیمی تبریز» این قاعده را لغو یا اصلاح نکرده است؛ بلکه یک استثنای موردی، مکانی و مشروط ایجاد کرده است. از منظر حقوق اداری، با یک تصمیم مقرره‌ای خاص مواجهیم، نه آیین‌نامه عام‌الشمول. این تمایز بسیار مهم است، زیرا: (1) این مصوبه قابلیت تعمیم یا استناد برای سایر صنایع یا مناطق را ندارد؛ (2) دولت از ایجاد یک‌رویه الزام‌آور عام پرهیز کرده و مسئولیت تصمیم را محدود به همین پروژه کرده است. به بیان ساده‌تر، دولت تلاش کرده هزینه حقوقی تصمیم را متمرکز و قابل‌کنترل نگه دارد.

هیئت‌وزیران این مصوبه را به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی صادر کرده است؛ اصلی که به دولت اجازه می‌دهد برای اجرای قوانین، تصویب‌نامه و آیین‌نامه وضع کند؛ اما این اختیار مطلق نیست. دولت نمی‌تواند حکم قانون را معلق کند یا فلسفه قانون‌گذاری را بی‌اثر سازد. نکته کلیدی اینجاست که دولت برای خروج از این محدودیت، به مشروط‌سازی شدید روی آورده است: اخذ تأییدیه سازمان محیط‌زیست، تأمین آب صرفاً از پساب، پایش آنلاین، رفع آلودگی‌های موجود و نظارت مستمر بر مناطق مسکونی. این شروط، سپر حقوقی دولت در برابر اتهام «خروج از حدود اختیارات» هستند. از همین رو، احتمال ابطال مصوبه به دلیل اِعمال اصل استثناء پایین است؛ اما این مصوبه به‌شدت در برابر عدم اجرای شروط آسیب‌پذیر است.

2) شروط زیست‌محیطی؛ توصیه یا الزام حقوقی؟

برخی مصوبات دولتی، شروط زیست‌محیطی را در حد توصیه یا تعهد اخلاقی مطرح می‌کنند. در اینجا، اما متن مصوبه نشان می‌دهد که شروط، ماهیت الزام‌آور و استمرارمحور دارند. به‌ویژه: اجرای برنامه زمان‌بندی رفع آلایندگی دودکش‌ها؛ رفع آلودگی آب‌های زیرزمینی؛ پایش مستمر منطقه مسکونی کوجوار و درج اطلاعات در سامانه خوداظهاری؛ همگی به‌گونه‌ای تنظیم‌شده‌اند که عدم رعایت آن‌ها می‌تواند مبنای توقف توسعه یا بی‌اعتباری استثناء باشد. به بیان حقوقی، با «شرط استمرار» مواجهیم، نه صرفاً «شرط آغاز». این یعنی مجوز توسعه، یک چک سفید امضا نیست؛ بلکه مجوزی معلق به رفتار آینده است.

این مصوبه، ریسک حقوقی را فقط متوجه پتروشیمی تبریز نمی‌کند. اگر توسعه انجام شود اما پایش‌ها صوری باشند؛ گزارش‌دهی ناقص یا غیرشفاف باشد؛ یا سازمان محیط‌زیست در انجام‌وظیفه نظارتی قصور کند؛ آنگاه مسئولیت، به سطح مسئولیت حاکمیتی دولت ارتقا می‌یابد. در چنین شرایطی، طرح شکایت به دلیل «قصور در انجام وظایف قانونی در حفاظت از محیط‌زیست» کاملاً قابل‌تصور است. در صورت استمرار نارضایتی‌های محلی یا افزایش آثار منفی، همین بند می‌تواند مبنای ورود دادستانی به استناد حقوق عامه یا الزام دستگاه‌های اجرایی به تشدید نظارت یا حتی توقف توسعه قرار گیرد.

3) آب؛ حساس‌ترین شرط و بزرگ‌ترین ریسک حقوقی

قید «تأمین آب صرفاً از طریق پساب و بازچرخانی» شاید مهم‌ترین و درعین‌حال پُرریسک‌ترین بخش مصوبه باشد. در شرایط بحران آب در حوضه‌های شمال‌غرب کشور، این بند صرفاً یک ملاحظه فنی نیست؛ بلکه یک تعهد حقوقی سخت است. اگر در هر مرحله‌ای مشخص شود که: حتی بخشی از آب مصرفی توسعه جدید، از منابع آب زیرزمینی، سطحی یا آب شرب شهری تأمین‌شده است، آنگاه می‌توان استدلال کرد که: شرط اساسی مصوبه نقض شده؛ و استثناء، موضوعیت خود را ازدست‌داده است. این بند، مستعد دعاوی فنی و حقوقی پیچیده در آینده است؛ به‌ویژه اگر نهادهای محلی یا ساکنان منطقه به داده‌های مستقل دسترسی پیدا کنند.

قید «تأمین آب صرفاً از طریق پساب و بازچرخانی» را باید مهم‌ترین و درعین‌حال پُرریسک‌ترین بند این مصوبه دانست؛ بندی که مرز میان مشروعیت و بی‌اعتباری کل استثناء را تعیین می‌کند. در شرایطی که حوضه‌های آبریز شمال‌غرب کشور با کسری مزمن منابع، افت شدید سفره‌های زیرزمینی و تنش اجتماعی بر سر آب مواجه‌اند، این قید صرفاً یک توصیه فنی یا زیست‌محیطی نیست، بلکه یک تعهد حقوقی صریح و غیرقابل تفسیر موسع است. دولت با درج این شرط، عملاً پذیرفته است که هرگونه توسعه صنعتی جدید در این محدوده، تنها در صورتی مشروع است که حتی ذره‌ای فشار مضاعف بر منابع آب متعارف وارد نکند.

از منظر حقوق عمومی، این شرط را باید «شرط اساسی مشروعیت تصمیم» دانست؛ نه یک الزام فرعی. به بیان دقیق‌تر، اگر در هر مرحله‌ای؛ اعم از دوره ساخت، بهره‌برداری آزمایشی یا بهره‌برداری کامل، احراز شود که حتی بخشی از آب مصرفی توسعه جدید از منابع آب زیرزمینی، منابع سطحی یا شبکه آب شرب شهری تأمین‌شده است، می‌توان استدلال کرد که مبنای حقوقی استثناء از ابتدا مخدوش شده است. در چنین حالتی، موضوع صرفاً تخلف اجرایی یا نقض یک دستورالعمل فنی نیست، بلکه زوال موضوع تصمیم دولت مطرح می‌شود؛ به این معنا که استثناء اعطاشده، شرط وجودی خود را ازدست‌داده و قابلیت استمرار ندارد.

این بند، همچنین دروازه ورود به دعاوی فنی و حقوقی پیچیده‌ای است که احتمالاً در سال‌های آینده با آن مواجه خواهیم شد. اثبات منبع تأمین آب، برخلاف آلودگی هوا که قابل‌مشاهده‌تر است، نیازمند داده‌های تخصصی، پایش مستمر، ردیابی شبکه‌های انتقال و تحلیل‌های هیدرولوژیک است. اگر نهادهای محلی، شوراهای شهر، سازمان‌های مردم‌نهاد یا حتی ساکنان منطقه به داده‌های مستقل؛ مانند قرائت کنتورها، گزارش‌های شرکت آب و فاضلاب یا اطلاعات برداشت از چاه‌ها، دسترسی پیدا کنند، امکان شکل‌گیری پرونده‌هایی فراهم می‌شود که در آن، اختلاف اصلی نه بر سر «میزان مصرف»، بلکه بر سر «منبع مصرف» خواهد بود.

در چنین دعاوی‌ای، بار اثبات به‌طور طبیعی از دوش شاکی صرفاً فنی فراتر می‌رود و به سطح مسئولیت حاکمیتی کشیده می‌شود؛ زیرا دولت با علم به بحران آب، آگاهانه شرطی را وضع کرده که اجرای آن دشوار اما حیاتی است. اگر نظارت کافی بر این شرط صورت نگیرد، یا تخلفات کوچک و تدریجی نادیده گرفته شوند، این خطر وجود دارد که استثناء به‌تدریج به یک مجوز پنهان برای بهره‌برداری از منابع آب متعارف تبدیل شود؛ وضعیتی که نه‌تنها مغایر نص مصوبه، بلکه ناقض اصول بنیادین حفاظت از منابع طبیعی است.

به همین دلیل، قید تأمین آب از پساب و بازچرخانی، به‌نوعی «پاشنه آشیل حقوقی» کل پروژه است. موفقیت آن می‌تواند نشان دهد که دولت قادر است حتی در سخت‌ترین حوزه‌ها، توسعه را به رعایت خطوط قرمز زیست‌محیطی مقید کند؛ اما شکست آن، این پیام را مخابره خواهد کرد که در تعارض میان صنعت و آب، بازهم این منابع عمومی‌اند که قربانی می‌شوند؛ آن‌هم نه در خلأ قانونی، بلکه در سایه یک مصوبه رسمی که قرار بود دقیقاً مانع چنین وضعیتی شود.

4) کوجوار؛ ورود ضمنی مفهوم عدالت زیست‌محیطی

ذکر صریح منطقه مسکونی «کوجوار» در متن تصویب‌نامه، از منظر حقوق عمومی ایران، اتفاقی کم‌سابقه است. این اشاره، به‌طور ضمنی به رسمیت شناختن این واقعیت است که یک جامعه محلی، سال‌ها بار نامتناسبی از آلودگی صنعتی را تحمل کرده است. این موضوع، مصوبه را از یک تصمیم صرفاً اقتصادی خارج می‌کند و آن را به حوزه عدالت زیست‌محیطی پیوند می‌زند.

ذکر صریح منطقه مسکونی «کوجوار» در متن تصویب‌نامه هیئت‌وزیران، از منظر حقوق عمومی ایران، رخدادی کم‌سابقه و معنادار است. در رویه غالب تصمیمات اجرایی، دولت معمولاً از نام بردن مستقیم از محلات، جوامع محلی یا مناطق مسکونی خاص پرهیز می‌کند و به عبارات کلی مانند «محدوده پیرامونی» یا «سکونتگاه‌های مجاور» بسنده می‌شود. عبور از این کلی‌گویی و اشاره مستقیم به یک منطقه مشخص، نشانه‌ای از آن است که دولت دیگر نمی‌تواند مسئله را صرفاً در سطح یک پروژه صنعتی یا یک شاخص کلان اقتصادی تحلیل کند، بلکه ناگزیر شده است وجود یک جامعه متأثر مشخص را به رسمیت بشناسد.

این اشاره، به‌طور ضمنی اعتراف به یک واقعیت انباشته است: اینکه ساکنان کوجوار طی سال‌های متمادی، بار نامتناسبی از آلودگی‌های صنعتی؛ اعم از آلودگی هوا، بوهای نامطبوع و نگرانی نسبت به آلودگی آب‌وخاک را تحمل کرده‌اند. در ادبیات حقوق عمومی، این وضعیت دقیقاً همان چیزی است که از آن به‌عنوان «توزیع نابرابر هزینه‌های زیست‌محیطی» یاد می‌شود؛ وضعیتی که در آن منافع توسعه صنعتی در سطحی وسیع‌تر توزیع می‌شود، اما هزینه‌های آن بر دوش یک جامعه محلی خاص سنگینی می‌کند.

با ورود نام کوجوار به متن مصوبه، تصمیم دولت از یک اقدام صرفاً اقتصادی خارج می‌شود و به حوزه عدالت زیست‌محیطی گره می‌خورد. عدالت زیست‌محیطی، صرفاً به معنای کاهش آلودگی نیست، بلکه ناظر بر این پرسش بنیادین است که «چه کسانی هزینه توسعه را می‌پردازند و چه کسانی از منافع آن بهره‌مند می‌شوند». وقتی یک محله به‌طور مشخص در متن یک تصویب‌نامه ذکر می‌شود، این پرسش دیگر انتزاعی یا نظری نیست، بلکه به یک مطالبه قابل‌سنجش و قابل‌پیگیری تبدیل می‌شود.

از منظر حقوقی، این تصریح می‌تواند آثار مهمی داشته باشد. نخست آنکه ساکنان کوجوار از جایگاه «شهروندان متأثر نامشخص» به جایگاه ذی‌نفعان مستقیم یک تصمیم اداری ارتقا می‌یابند. این ارتقا، صرفاً نمادین نیست؛ بلکه می‌تواند در آینده مبنای استدلال برای مطالبه اطلاعات، اعتراض به نحوه اجرا، یا حتی طرح دعوا در دیوان عدالت اداری یا مراجع نظارتی باشد. دوم آنکه سازمان حفاظت محیط‌زیست و سایر دستگاه‌های اجرایی، در برابر این جامعه محلی، با تعهدی مضاعف مواجه می‌شوند؛ زیرا کوتاهی در پایش یا گزارش‌دهی، دیگر به‌سادگی قابل توجیه نخواهد بود.

از منظر سیاست‌گذاری عمومی نیز، این بند حامل یک پیام مهم است: اینکه دولت پزشکیان، دست‌کم در سطح متن، پذیرفته است که توسعه صنعتی بدون توجه به پیامدهای محلی، مشروعیت اجتماعی خود را از دست می‌دهد. این پذیرش، اگرچه دیرهنگام، می‌تواند سرآغاز تغییری تدریجی در نحوه تصمیم‌گیری‌های کلان باشد؛ تغییری که در آن، جوامع محلی نه مانعی برای توسعه، بلکه یکی از معیارهای مشروعیت آن تلقی می‌شوند.

بااین‌حال، همانند سایر بخش‌های مصوبه، این دستاورد بالقوه نیز به‌شدت وابسته به اجراست. اگر پایش منطقه کوجوار به یک تشریفات اداری تقلیل یابد یا نتایج آن به‌صورت شفاف در دسترس عموم قرار نگیرد، ذکر نام این محله نه‌تنها به تقویت عدالت زیست‌محیطی کمکی نخواهد کرد، بلکه می‌تواند به نمادی از شکاف میان وعده و واقعیت بدل شود؛ اما اگر این تصریح به‌درستی اجرا شود، کوجوار می‌تواند به نخستین نمونه‌ای تبدیل شود که در آن، عدالت زیست‌محیطی از حاشیه گفتمان حقوقی به متن تصمیم‌گیری اجرایی راه‌یافته است.

روشن‌ساز کلام: توسعه مشروط قابل پیگرد

مصوبه مستثنی شدن توسعه پتروشیمی تبریز، بیش از آنکه یک تصمیم فنی یا اقتصادی باشد، یک آزمون حاکمیت قانون در حوزه محیط‌زیست است. متن مصوبه، نسبتاً دقیق و محتاطانه تنظیم شده و تلاش کرده تعادل میان توسعه و حفاظت را حفظ کند؛ اما این تعادل، بسیار شکننده است. اگر شروط اجرا شوند، این مصوبه می‌تواند الگویی از «توسعه مشروط قابل پیگرد» باشد؛ الگویی که در آن صنعت، دولت و جامعه محلی در یک رابطه حقوقی شفاف قرار می‌گیرند؛ اما اگر اجرا نشود، همین مصوبه می‌تواند به یکی از پرهزینه‌ترین نمونه‌های مسئولیت زیست‌محیطی دولت در سال‌های آینده تبدیل شود. درنهایت، سرنوشت این تصمیم نه در متن تصویب‌نامه، بلکه در نظارت، شفافیت و پاسخگویی رقم خواهد خورد.

مصوبه مستثنی شدن توسعه پتروشیمی تبریز، درواقع فراتر از یک تصمیم فنی یا اقتصادی، به یک آزمون عملی حاکمیت قانون در حوزه محیط‌زیست بدل شده است. اهمیت این مصوبه نه‌فقط در اجازه‌ای است که به یک پروژه صنعتی داده، بلکه در این نکته نهفته است که دولت چگونه می‌خواهد نشان دهد قواعد زیست‌محیطی در ایران، صرفاً «تزئینی و توصیه‌ای» نیستند، بلکه قابلیت اعمال، نظارت و پیگرد دارند. از این منظر، این مصوبه یک سند نمادین است: سندی که می‌تواند مرز میان «قانون به‌مثابه ابزار مشروع توسعه» و «قانون به‌مثابه مانع قابل دور زدن» را مشخص کند.

متن تصویب‌نامه، دست‌کم بر روی کاغذ، با دقت و احتیاط تنظیم‌شده است. دولت آگاهانه از صدور یک مجوز مطلق پرهیز کرده و توسعه را در شبکه‌ای از شروط الزام‌آور، گزارش‌دهی مستمر و وابستگی دائمی به تأیید سازمان حفاظت محیط‌زیست قرار داده است. این طراحی حقوقی نشان می‌دهد که دولت به شکنندگی اجتماعی و زیست‌محیطی پروژه واقف بوده و کوشیده است با «مشروط‌سازی حداکثری»، ریسک تصمیم خود را مدیریت کند؛ اما درست همین‌جا، نقطه حساس ماجرا آشکار می‌شود: تعادلی که بر پایه شروط متعدد بنا شده، ذاتاً تعادلی شکننده است و با کوچک‌ترین خلل در اجرا، فرومی‌ریزد.

اگر شروط مندرج در مصوبه به‌طور واقعی و مستمر اجرا شوند، این تصمیم می‌تواند به یک الگوی مهم در حقوق عمومی ایران تبدیل شود؛ الگویی که می‌توان آن را «توسعه مشروط قابل پیگرد» نامید. در چنین الگویی، توسعه صنعتی نه امتیازی یک‌باره، بلکه یک وضعیت حقوقی دائماً تحت ارزیابی است؛ وضعیتی که در آن صنعت موظف به انطباق مستمر با معیارهای زیست‌محیطی است، دولت موظف به نظارت فعال و شفاف است و جامعه محلی نیز از جایگاه «تماشاگر منفعل» به «ذی‌نفع قابل استناد» ارتقا می‌یابد. این همان نقطه‌ای است که مفهوم پاسخگویی از سطح شعار به سطح سازوکار حقوقی منتقل می‌شود.

اما سوی دیگر این سکه، سناریویی به‌مراتب پرهزینه‌تر است. اگر اجرای شروط به گزارش‌های صوری تقلیل یابد، اگر پایش‌ها فاقد استقلال یا شفافیت باشند، یا اگر نهاد ناظر به دلایل سیاسی یا اقتصادی از ایفای نقش خود عقب‌نشینی کند، همین مصوبه می‌تواند به یک سند اتهام علیه دولت بدل شود. در چنین وضعیتی، دیگر نمی‌توان مسئولیت آلودگی یا پیامدهای منفی را صرفاً متوجه شرکت پتروشیمی دانست؛ زیرا دولت با صدور استثناء، خود را به‌طور مستقیم وارد زنجیره مسئولیت کرده است. به‌بیان‌دیگر، استثناء بدون نظارت، نه‌تنها مسئله را حل نمی‌کند، بلکه مسئولیت را از سطح بنگاه به سطح حاکمیت ارتقا می‌دهد.

در این چارچوب، خطر اصلی نه در «اصل توسعه»، بلکه در «عادی‌سازی نقض شروط» نهفته است. تجربه‌های پیشین در پروژه‌های صنعتی نشان داده که بزرگ‌ترین آسیب به اعتماد عمومی، نه از خود آلودگی، بلکه از شکاف میان تعهدات رسمی و واقعیت اجرایی ناشی می‌شود. اگر جامعه محلی احساس کند که شروط مصوبه صرفاً برای عبور از مرحله تصمیم‌گیری وضع شده و در عمل ضمانت اجرایی ندارد، پیامد آن صرفاً یک بحران زیست‌محیطی نخواهد بود، بلکه یک بحران مشروعیت نهادی خواهد بود.

از همین رو، سرنوشت این مصوبه نه در متن حقوقی آن، بلکه در نحوه اعمال نظارت، میزان شفافیت داده‌ها و درجه پاسخگویی نهادهای مسئول رقم خواهد خورد. انتشار عمومی نتایج پایش‌ها، امکان دسترسی نهادهای مستقل و رسانه‌ها به اطلاعات و واکنش قاطع به نخستین نشانه‌های تخلف، عواملی هستند که تعیین می‌کنند این تصمیم به الگویی پیشرو در حکمرانی زیست‌محیطی تبدیل شود یا به نمونه‌ای دیگر از استثناءهای پرهزینه و پرحاشیه.

درنهایت، توسعه پتروشیمی تبریز می‌تواند یا نقطه عطفی در گذار از «توسعه به هر قیمت» به «توسعه تحت حاکمیت قانون» باشد، یا مصداقی دیگر از این واقعیت تلخ که حتی دقیق‌ترین متون حقوقی، بدون اراده اجرایی و نظارت مؤثر، قادر به حفاظت از محیط‌زیست نخواهند بود. این همان آزمونی است که دولت، صنعت و نهادهای ناظر، هم‌زمان در برابر افکار عمومی و نسل‌های آینده با آن روبه‌رو هستند.