بازآرایی ژئواقتصادی تعرفه‌های آمریکا پس از رأی دیوان عالی این کشور

اين نوشتار در تاريخ سوم اسفند‌ماه ۱۴۰۴ در روزنامۀ اعتماد منتشر شد.

بازآرایی ژئواقتصادی تعرفه‌های آمریکا پس از رأی دیوان عالی

بازتعریف مرز میان «اقدامات اقتصادی اضطراری» و «اختیارات تعرفه‌ای کنگره»

دیوان عالی ایالات‌متحده در رأی170 صفحه ای مورخ 20 فوریه 2026 (1 اسفند 1404) استفاده گسترده از «قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی» (IEEPA) برای اعمال تعرفه‌های فراگیر را محدود کرد، در نگاه نخست می‌توانست پایان فاز اضطراری سیاست تجاری دولت دونالد ترامپ تلقی شود. واکنش سریع کاخ سفید اما نشان داد که این رأی نه پایان؛ بلکه بازتنظیم معماری تعرفه‌ای ایالات‌متحده است. ترامپ اعلام کرد تمامی تعرفه‌های امنیت ملی (بخش ۲۳۲) و تعرفه‌های مقابله با رویه‌های تجاری ناعادلانه (بخش ۳۰۱) «در کامل‌ترین حالت اجرا» باقی می‌مانند و هم‌زمان یک تعرفه جهانی ۱۰ درصدی جدید ذیل بخش ۱۲۲ قانون تجارت ۱۹۷۴ اعمال خواهد شد. این تحول، آمریکا را وارد مرحله‌ای از «انباشت چندلایه تعرفه‌ای» کرده است؛ مدلی که هم‌زمان بر امنیت ملی، رقابت ژئوپلیتیکی و مدیریت عدم‌تعادل‌های کلان اقتصادی تکیه دارد و می‌تواند نظم تجاری جهانی را با موج تازه‌ای از نااطمینانی روبه‌رو کند.

محدودسازی IEEPA

دیوان عالی تصریح کرد که IEEPA مجوزی برای بازطراحی ساختار تعرفه‌ای کشور صرفاً با اعلام وضعیت اضطراری ملی فراهم نمی‌کند. اثر عملی رأی دیوان عالی، محدود به تعرفه‌هایی است که تنها بر پایه IEEPA وضع‌شده بودند؛ ازجمله برخی تعرفه‌های موسوم به «متقابل» و اقدامات مرتبط با مقابله با قاچاق مواد مخدر که مبنای آن‌ها اعلام وضعیت اضطراری بود. این دسته از تعرفه‌ها ازاین‌پس فاقد پشتوانه قانونی برای ادامه وصول خواهند بود.

دادگاه در واقع مرز میان «اقدامات اقتصادی اضطراری» و «اختیارات تعرفه‌ای کنگره» را بازتعریف کرده است. درنتیجه، تعرفه‌هایی که صرفاً بر این مبنا وضع‌شده بودند دیگر قابل وصول نیستند. بااین‌حال، سرنوشت میلیاردها دلار درآمد وصول‌شده (حدوداً بیش از 150 میلیارد دلار) همچنان موضوع دعاوی احتمالی است. دیوان عالی در رأی خود تکلیف قطعی بازپرداخت این مبالغ را مشخص نکرده و این موضوع را به دعاوی تکمیلی و تصمیمات اجرایی واگذار کرده است. برای شرکت‌های واردکننده، این مسئله می‌تواند به معنای فرصت بالقوه برای مطالبه استرداد حقوق گمرکی باشد؛ اما فرآیند حقوقی آن احتمالاً طولانی، پرهزینه و وابسته به تفسیرهای اداری خواهد بود. از منظر بودجه‌ای نیز، بازپرداخت احتمالی چنین رقمی می‌تواند فشار مضاعفی بر خزانه‌داری آمریکا وارد کند و در فضای سیاسی داخلی به موضوعی مناقشه‌برانگیز بدل شود.

پرونده حاضر بیش از آنکه صرفاً درباره تعرفه باشد، درباره حدود اختیارات قوه مجریه در استفاده از قوانین اضطراری برای پیشبرد سیاست‌های اقتصادی است. دیوان عالی با رأی ۶–۳ تصریح کرد که IEEPA مجوزی برای وضع تعرفه‌های فراگیر وارداتی صرفاً با اعلام «وضعیت اضطراری ملی» در اختیار رئیس‌جمهور قرار نمی‌دهد. این رأی درواقع تأکید دوباره‌ای بر این اصل قانون اساسی است که تعیین تعرفه‌ها در هسته اختیارات کنگره قرار دارد و هرگونه تفویض اختیار باید صریح و محدود باشد.

از منظر حقوق تجارت بین‌الملل، این حکم پیام روشنی دارد: استفاده از ابزارهای اضطراری برای بازطراحی ساختار تعرفه‌ای کشور، بدون اتکا به مجوز مشخص کنگره، با مقاومت قضایی روبه‌رو خواهد شد. در سال‌های اخیر، دولت‌ها در سراسر جهان تمایل بیشتری به توسل به استدلال‌های «امنیت ملی» یا «وضعیت اضطراری» برای حمایت‌گرایی نشان داده‌اند. رأی اخیر می‌تواند الگویی برای محدودسازی این روند در نظام‌های حقوقی مشابه باشد.

سه ستون باقی‌مانده قدرت تعرفه‌ای

رأی دیوان عالی نه یک پایان، بلکه یک بازتنظیم در معماری تعرفه‌ای ایالات‌متحده است. اختیارات اضطراری بدون تصریح قانونی محدودشده‌اند؛ اما ابزارهای سنتی همچنان قدرتمند باقی‌مانده‌اند. برای فعالان اقتصادی، تفاوت میان بخش‌های ۲۳۲، 301 و ۱۲۲ دیگر صرفاً یک بحث حقوقی نیست؛ بلکه مستقیماً بر تصمیمات سرمایه‌گذاری، قیمت‌گذاری و طراحی زنجیره تأمین تأثیر می‌گذارد. در شرایطی که سیاست تجاری آمریکا بیش از هر زمان دیگری با سیاست داخلی و رقابت ژئوپلیتیکی گره‌خورده است، شناخت دقیق این ابزارها برای تحلیل آینده تجارت بین‌الملل ضروری است.

الف) بخش ۲۳۲؛ امنیت ملی به‌مثابه سپر صنعتی: مبنای قانونی آن بخش ۲۳۲ از Trade Expansion Act of 1962 می‌باشد. این بخش اجازه می‌دهد در صورت تهدید واردات علیه امنیت ملی، تعرفه یا سهمیه اعمال شود. تحقیقات توسط وزارت بازرگانی انجام می‌شود و رئیس‌جمهور تصمیم نهایی را اتخاذ می‌کند. ویژگی‌های این بخش آن است که بدون سقف تعرفه مشخص و بدون محدودیت زمانی صریح می‌باشد و تمرکز بر کالاهای راهبردی دارد. تعرفه‌های فولاد و آلومینیوم ۲۰۱۸ نمونه بارز آن هستند. گزارش‌ها نشان می‌دهد این تعرفه‌ها اثرات قیمتی قابل‌توجهی در بازار داخلی داشته‌اند.

ب) بخش ۳۰۱؛ ابزار فشار ژئو‌اقتصادی: مبنای قانونی آن بخش ۳۰۱ ازTrade Act of 1974  می‌باشد. این ابزار به نماینده تجاری آمریکا (USTR) اجازه می‌دهد علیه رویه‌های «ناعادلانه» کشورها اقدام کند. فرآیند آن شامل تحقیق رسمی، جلسات استماع و یافته حقوقی است. ویژگی‌های این بخش آن است که کشور و کالا-محور و بدون سقف تعرفه و بدون محدودیت زمانی می‌باشد. تعرفه‌های گسترده علیه چین در چارچوب رقابت راهبردی، مهم‌ترین نمونه استفاده از این ابزار بوده‌اند.

ج) بخش ۱۲۲؛ تعرفه‌های تراز پرداخت‌ها: بخش ۱۲۲ نیز در همان قانون ۱۹۷۴ پیش‌بینی‌شده است و اکنون به ابزار جایگزین IEEPA تبدیل‌شده است. این بخش به رئیس‌جمهور اجازه می‌دهد برای مقابله با «کسری بزرگ و جدی تراز پرداخت‌ها» تعرفه‌ای حداکثر تا ۱۵ درصد و برای مدت حداکثر ۱۵۰ روز اعمال کند. ویژگی‌های این بخش آن است که نیازمند صرفاً «تشخیص رئیس‌جمهور» درباره وجود کسری جدی؛ بدون الزام به فرآیند رسمی بین‌دستگاهی؛ اعمال یکنواخت و غیرقابل هدف‌گیری کشور خاص و انقضای خودکار پس از ۱۵۰ روز مگر با تمدید کنگره می‌باشد. ترامپ اعلام کرده که تعرفه جهانی ۱۰ درصدی جدید دقیقاً بر این مبنا اعمال خواهد شد و «علاوه بر تعرفه‌های موجود» خواهد بود.

در سال ۱۹۷۱، رئیس‌جمهور ریچارد نیکسون از قانون پیشین (TWEA) برای مقابله با بحران تراز پرداخت‌ها استفاده کرد و همین تجربه منجر به تدوین بخش ۱۲۲ شد. بخش ۱۲۲ نیز محدودیت‌های حقوقی و سیاسی خاص خود را دارد. این ابزار هرگز پیش‌تر برای اعمال محدودیت تجاری استفاده‌نشده است. اقدامات تحت بخش ۱۲۲ باید به‌طور یکنواخت اعمال شوند و نمی‌توانند کشور خاصی را هدف بگیرند. این بدان معناست که تعرفه ۱۲۲ نمی‌تواند جایگزین تعرفه‌های مرتبط با قاچاق فنتانیل علیه کانادا، مکزیک یا چین شود؛ زیرا آن اقدامات ماهیت هدفمند داشتند. ازنظر سیاسی نیز، با توجه به نزدیکی انتخابات میان‌دوره‌ای، بعید است کنگره تمدید این اختیار را تصویب کند. درنتیجه، تعرفه ۱۲۲ احتمالاً ابزاری کوتاه‌مدت برای کسب اهرم مذاکراتی خواهد بود.

مدل جدید فشار با انباشت تعرفه‌ای

اکنون آمریکا به مدلی متکی شده که می‌توان آن را «انباشت چندلایه» نامید: لایه امنیت ملی (بخش ۲۳۲)؛ لایه تنبیهی-رقابتی (بخش ۳۰۱) و لایه تثبیت کلان‌اقتصادی موقت (بخش ۱۲۲). اگر یک کالا هم‌زمان مشمول ۲۳۲، ۳۰۱ و ۱۲۲ شود، نرخ مؤثر تعرفه می‌تواند به سطوحی بی‌سابقه برسد. این وضعیت می‌تواند: قیمت مصرف‌کننده را افزایش دهد؛ فشار تورمی ایجاد کند و زنجیره‌های تأمین را به بازآرایی وادارد.

این معماری جدید نشان می‌دهد که سیاست تجاری آمریکا به بخشی از راهبرد کلان رقابت قدرت‌های بزرگ تبدیل‌شده است. بخش ۲۳۲ ابزار «امنیت صنعتی» است؛ بخش ۳۰۱ ابزار «تنبیه راهبردی» و بخش ۱۲۲ ابزار «اهرم کوتاه‌مدت چانه‌زنی» می‌باشد. در غیاب کارکرد کامل نظام حل‌وفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی، استمرار این روند می‌تواند تنش‌های تجاری را تشدید کند.

اگرچه بخش ۱۲۲ مبنای صریح‌تری نسبت به IEEPA دارد، اما همچنان ممکن است موضوع چالش‌های قضایی شود؛ به‌ویژه درباره اینکه آیا وضعیت فعلی مصداق «کسری بزرگ و جدی تراز پرداخت‌ها» است یا خیر. درعین‌حال، محدودیت ۱۵۰ روزه باعث می‌شود این ابزار ذاتاً موقت باشد، مگر آنکه کنگره آن را تمدید کند.

روشن‌ساز کلام: محدودسازی همراه با بازآرایی

رأی دیوان عالی استفاده از ابزار اضطراری IEEPA را محدود کرد؛ اما جنگ تعرفه‌ای آمریکا را متوقف نکرد. اکنون سه ابزار اصلی باقی‌مانده‌اند: امنیت ملی (بخش ۲۳۲)؛ مقابله با رویه‌های ناعادلانه (بخش ۳۰۱) و تثبیت تراز پرداخت‌ها (بخش ۱۲۲). این ترکیب، نظامی انعطاف‌پذیر و چندلایه ایجاد کرده که امکان فشار مستمر ژئو‌اقتصادی را فراهم می‌کند. برای اقتصاد جهانی، این به معنای استمرار نااطمینانی ساختاری است. برای شرکت‌های بین‌المللی نیز، شناخت تفاوت‌های دقیق حقوقی میان این ابزارها دیگر بحثی نظری نیست، بلکه بخشی از مدیریت ریسک راهبردی در عصر رقابت قدرت‌های بزرگ است.

آنچه اکنون شکل گرفته، سیستمی است که برای دولت آمریکا حداکثر انعطاف‌پذیری ایجاد می‌کند، اما برای بازار جهانی حداکثر پیچیدگی و نااطمینانی به همراه دارد. رأی دیوان عالی ابزار اضطراری IEEPA را محدود کرد؛ اما دولت را وادار کرد به ابزارهای صریح‌تر و کلاسیک‌تر بازگردد؛ ابزارهایی که هرچند محدودیت‌های مشخص‌تری دارند، اما در کنار هم ظرفیت فشار مستمر ژئو‌اقتصادی را حفظ می‌کنند. در عصر رقابت قدرت‌های بزرگ، تعرفه دیگر صرفاً یک ابزار تجاری نیست؛ بلکه بخشی از معماری قدرت ملی است. اقتصاد جهانی باید خود را با این واقعیت جدید تطبیق دهد.