تجمعات در قانون اساسی: «حق تأییدشده» یا «حق تضمینشده»؟
تاریخ : 1404/11/06
گزیده جستار: آزمون نهایی، نه در صحن مجلس که در خیابانها و در مواجهه دولت با نخستین درخواستهای تجمعِ واقعاً انتقادی رقم خواهد خورد. متن این طرح، ساختاری امنیتی-کنترلی را نمایندگی میکند. تاریخ قانونگذاری در ایران نشان داده است که اجرای سختگیرانه قوانین، همواره بر تفسیر آزادیخواهانه از آنها غلبه داشته است.
اين نوشتار در تاريخ ششم بهمنماه ۱۴۰۴ در روزنامۀ ایران منتشر شد.
تجمعات در قانون اساسی: «حق تأییدشده» یا «حق تضمینشده»؟
بررسی سازوکار طرح مجلس بر مبنای شکاف میان قواعد تعیینیه و تضمینیه
صرف بیان یک آزادی در اصل قانون اساسی بهمنظور اذعان بدان آن و تأیید چنین آزادی در قانون اساسی کافی نیست. محمد بروجردی عبده مینویسد که قوانین بر دو قسم است: قواعد تعیینیه که مقصود اصلی از وضع قوانین است و قواعد تضمینیه که برای تضمین عملی شدن قواعد تعیینیه وضعشدهاند. میان تأیید و تضمین حق، تفکیک وجود دارد و ذکر یک حق در متن قانون اساسی به معنای تحقق بیرونی و تضمین آن نیست.
اصل ۲۷ قانون اساسی بهعنوان یک قاعده تعیینیه روشن و مترقی، حق تجمعات مسالمتآمیز را؛ بدون حمل سلاح و درصورتیکه «مخل مبانی اسلام» نباشد، به رسمیت شناخته است. از ابتدا هم صِرف بیان این آزادی در این اصل قانون اساسی؛ یعنی اذعان بدان و تائید چنین مضمونی، در قانون اساسی کافی نبود؛ بلکه چنین آزادی میبایست در قانون اساسی تضمین میگردید تا هدف از وضع آن در طیِ زمان، حفظ میشد.
طرح مجلس شورای اسلامی تحت عنوان «نحوه برگزاری تجمعات و راهپیماییها» نیز دقیقاً در همین نقطه شکاف میان تأیید و تضمین آزادی مندرج در اصل ۲۷ قانون اساسی متوقف میشود و در ورطه نقض غایت خود متوقف میشود. وظیفه قوانین عادی پس از قانون اساسی هم ایجاد قواعد تضمینیه است؛ یعنی طراحی سازوکارهایی که این حق را از حصار متن قانون به عرصه عمل اجتماعی بیاورند و از آن در برابر تحدیدهای خودسرانه حفاظت کنند.
آنچه در این طرح شاهدیم، اما دقیقاً معکوس این منطق است. بهجای ایجاد سازوکارهای تسهیلکننده، شفاف و بیطرف برای عملیسازی حق، با یک سامانه کنترلگر، مبهم و جانبدارانه مواجهیم که عملاً تضعیف اجرای حق را تضمین میکند: (1) تضمین احتمالی کنترل امنیتی بهجای تضمین آزادی: سازوکار اصلی طرح؛ که در ماده 13 طرح آمده، نه دادرسی اداری بیطرف؛ بلکه تصمیمگیری فرمانداری با مشورت شورای تأمین (نهادی امنیتی-انتظامی) است. این، تضمین عملی را از شهروند سلب و به نهادهای کنترلگر میسپارد. (2) تضمین احتمالی تفسیر موسع محدودیتها بهجای تضمین حق: مفاهیمی چون «اخلال در نظم عمومی»، «وحدت ملی» یا «مبانی اسلام»؛ که در مواد ۴ و ۵ طرح آمده، بهعنوان قواعد تعیینیه محدودکننده، فاقد تعریف دقیق حقوقی هستند. عدم تعریف مشخص، خود یک قاعده تضمینی پنهان برای مقام اجرایی است تا هر تجمع ناخوشایندی را ممنوع اعلام کند. (3) تضمین احتمالی بینتیجگی اعتراض بهجای تضمین دادرسی مستقل و بیطرف: مرجع تجدیدنظر مقرر در ماده 11 طرح، هیئتی متشکل از استاندار، رئیس دادگستری و رئیس شورای اسلامی استان است. این ترکیب، یک نهاد سیاسی-اجرایی است؛ نه یک مرجع مستقل و بیطرف. این سازوکار، تضمین میکند که اعتراض متقاضی، در چرخهای بسته از نهادهای همسو بلاتکلیف بماند یا رد شود. (4) تضمین احتمالی تفسیرپذیری تفکیک خط نازک معترض از اغتشاشگر: اگرچه «تفکیک معترض قانونی از اغتشاشگر» یک هدف مشروع است؛ اما ماده ۲۶ طرح به نیروی انتظامی اجازه میدهد در صورت «تشخیص» حرکت تجمع به سمت «اخلال در نظم»، آن را متوقف و مردم را متفرق کند. مشکل دقیقاً در همین «تشخیص» سوگیرانه و فاقد معیارهای شفاف نهفته است. تجربه نشان داده هرگونه شعار غیرمنتظره، گستردهتر شدن جمعیت یا هر رفتار خارج از برنامه اعلامشده، میتواند بهعنوان «اخلال» و نشانهای از «اغتشاش» تعبیر شده و به برخورد خشونتبار و انحلال کل تجمع بینجامد. این ماده درواقع اختیار تام را به نیروی انتظامی میدهد تا خط قرمز را تعریف کند.
این طرح در یک قاب نیمهپر دیده میشود: از یکسو میتواند با ایجاد سامانه و تعیین مهلتهای پاسخ، قالب حقوقیِ شفافتر و قابل پیشبینیتری نسبت به وضعیت کاملاً سلبی پیشین ایجاد کند؛ اما در قاب نیمهخالی، همه سازوکارهای کنترل و محدودیتهای پیشین را نهتنها حفظ، بلکه قانونی و تشریفاتی میکند. قدرت نهایی در اختیار نهادهای امنیتی و انتظامی (از طریق شورای تأمین، فرمانداری و هیئت تجدیدنظر استان) باقی میماند و مفاهیم کلیدی بهگونهای تعریفشدهاند که قابلیت تفسیر موسع و سلیقهای علیه هرگونه تجمع ناراضیکننده از وضع موجود را دارند.
نتیجه آن است که این طرح، در بهترین حالت، تنها اصل ۲۷ قانون اساسی را تکرار میکند (یک قاعده تعیینیه دیگر) و در بدترین حالت، با ایجاد ظاهری قانونی، تضمیننامهای برای تضعیف سیستماتیک آن اصل مینویسد. تضمین واقعی یک حق، در وجود نهادهای ناظر مستقل و بیطرف، فرآیندهای شفاف، تعاریف دقیق از محدودیتها و امکان واقعی پیگرد قانونی مقامات متخلف است. این طرح فاقد همه این ارکان است.
روشنساز کلام
حق تجمع در ایران، در سطح تأیید نظری متوقف مانده است. تا زمانی که قوانین عادی بهجای آنکه پل ارتباطی میان اصول قانون اساسی و زیست شهروندی باشند به دیوارهای بلند تحدید تبدیل شوند، سخن گفتن از «حقوق تضمینشده» بیمعنا خواهد بود. این طرح نهتنها تضمینی برای حق ملت نیست که میتواند سند قانونی تضمین نقض آن توسط حاکمیت باشد. تحقق حق، نیازمند قواعدی است که قدرت را مهار کند، نه قواعدی که آزادی را مقید.
تحقق وعده «آزادی تجمع مسالمتآمیز» منوط به پاسخ به این پرسشهاست: آیا فرمانداران به درخواست تجمعات منتقد سیاستهای کلان، «عدم اخلال در نظم» را تأیید میکنند؟ آیا شورای تأمین، میدان مرکزی شهر را بهعنوان «مکان ویژه» پیشنهاد میدهد؟ آیا هیئت تجدیدنظر استان، به نفع متقاضی تجمعی که دولت مرکزی را هدف گرفته، علیه نظر استاندار رأی خواهد داد؟ تا زمانی که این پرسشها در عمل پاسخ مثبت نگرفتهاند این طرح در بهترین حالت چارچوبی نظری با ظرفیتهای دوپهلو و در بدترین حالت، ابزاری برای عادیسازی و مشروعیتبخشی به محدودسازی سیستماتیک حق اعتراض خواهد بود. آزمون نهایی، نه در صحن مجلس که در خیابانها و در مواجهه دولت با نخستین درخواستهای تجمعِ واقعاً انتقادی رقم خواهد خورد. متن این طرح، ساختاری امنیتی-کنترلی را نمایندگی میکند. تاریخ قانونگذاری در ایران نشان داده است که اجرای سختگیرانه قوانین، همواره بر تفسیر آزادیخواهانه از آنها غلبه داشته است.