سهامدار مقصر؛ چهرۀ تازه پاسخ‌گویی در نظام بانکی ایران

اين نوشتار در تاريخ هشتم آبان‌ماه ۱۴۰۴ در روزنامۀ ایران منتشر شد.

سهامدار مقصر؛ چهرۀ تازه پاسخ‌گویی در نظام بانکی ایران

بند «ج» ماده ۸ قانون برنامه پیشرفت به‌صورت شفاف تکلیف جبران بدهی مؤسسات اعتباری در حال گزیر را مشخص کرده است. این بند، درواقع سنگ بنای نظام «مسئولیت‌پذیری سهامداران» در بحران‌های بانکی است؛ نظامی که به‌جای تحمیل بار ناترازی بانک‌ها بر بودجۀ عمومی، ابتدا به سمت شناسایی و مسئول‌سازی سهامداران و مدیران مقصر می‌رود. این بند، در دل خود مفهومی کلیدی را به رسمیت می‌شناسد: سهامدار مقصر؛ یعنی همان کسی که دیگر صرفاً مالک بانک نیست؛ بلکه اگر در ناترازی و بحران آن نقش داشته باشد، باید هزینه آن را شخصاً بپردازد. این امر نه‌تنها گامی در جهت حاکمیت قانون در نظام بانکی؛ بلکه نوعی بازتعریف رابطه مالکیت و مسؤولیت در ساختار اقتصادی کشور به شمار می‌رود. این ترتیب که «اول مقصران بپردازند، بعد بانک و آخر اگر لازم شد، سایر سهامداران» ترجمان حقوقی اصل «Bail-in» است؛ برخلاف مدل قدیمی «Bail-out» که زیان بانک را به جامعه تحمیل می‌کرد.

در گذشته، هرگاه بانکی دچار بحران می‌شد، دولت برای جلوگیری از شوک مالی، با منابع عمومی آن را «نجات» می‌داد؛ نتیجه این سیاست، انتقال زیان از مدیران و سهامداران به سپرده‌گذاران و بودجه عمومی بود بند «ج» ماده ۸ قانون برنامه پیشرفت با الگوبرداری از تجربه‌های بین‌المللی مانند «دستورالعمل گزیر بانکی اتحادیه اروپا» (BRRD) و «قانون داد- فرانک آمریکا» (Dodd–Frank) مسیر تازه‌ای گشوده است: در گزیر بانکی، هدف نه نجات سهامداران، بلکه نجات اعتماد عمومی است؛ و هزینه بحران باید از جیب کسانی پرداخت شود که آن را ایجاد کرده‌اند.

گام نخست: شناسایی سهامدار مقصر

مطابق تبصره (۱) ماده ۸ قانون برنامه پیشرفت شناسایی سهامداران یا مدیران مقصر صرفاً در صلاحیت «شعبۀ ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی» است که به‌موجب ماده ۳۵ قانون بانک مرکزی تشکیل می‌شود. این شعب ویژه با استفاده از امکانات و نیروی انسانی موجود قوه قضائیه و در محدوده امکانات آن قوه در مراکز استان‌ها و شهر‌های پرجمعیت تشکیل می‌شود. این شعب ویژه شامل شعب بدوی و تجدیدنظر هستند.

میزان مسؤولیت هریک از سهامداران مقصر یا مدیران مقصر در جبران تعهدات و پرداخت بدهی‌های مؤسسه اعتباری، با توجه به مسبب یا غیرمسبب‌بودن وی، توسط شعبۀ مذکور تعیین می‌شود. این شعب ویژه با بررسی دقیق مستندات بانک مرکزی، گزارش‌های حسابرسی و صورت‌های مالی، تشخیص می‌دهد که آیا سهامدار یا مدیر در وقوع ناترازی یا تخلفات بانکی نقش «مسبب» داشته است یا خیر.

نکته مهم اینجاست که قانون، میان «مقصر» و «غیرمقصر» تفکیک قائل شده و مسؤولیت هر فرد را متناسب با درجه مسبب‌بودن وی تعیین می‌کند؛ بدین معنا که مسؤولیت جبران تعهدات و پرداخت بدهی‌ها از دارایی شخصی فقط زمانی متصور است که تقصیر و رابطۀ سببی میان رفتار سهامدار و زیان مؤسسه احراز شود.

در این مرحله، بانک مرکزی می‌تواند با اتکا به گزارش‌های نظارتی و مستندات مالی، پرونده‌ای برای ارجاع به شعبۀ ویژه تنظیم کند. این امر درواقع تضمین می‌کند که تصمیم‌گیری درباره مقصر بودن سهامداران از مسیر قضایی و با معیارهای دادرسی منصفانه انجام شود. این تبصره حلقه‌ای میان بانک مرکزی و قوه قضائیه ایجاد می‌کند تا احراز تقصیر از مسیر فنی و نه سیاسی انجام شود.

گام دوم: توقیف دارایی سهامدار مقصر

علاوه بر توقیف دارایی سهامدار مقصر، مطابق تبصره (۲) ماده ۸ قانون برنامه پیشرفت دادستان کل کشور یا دادستان مرکز استان مکلف‌اند بلافاصله دارایی‌هایی که به ­نام سهامداران مقصر یا متهم به تقصیر یا مدیران مقصر یا متهم به تقصیر نیست؛ اما بانک مرکزی یا مدیر گزیر مبتنی بر قرائن و اماراتی و با تأیید دادستان کل کشور یا دادستان مرکز استان مدعی هستند که دارایی‌های مزبور درواقع متعلق به سهامداران یا مدیران مذکور می‌باشد را توقیف نمایند.

به‌عبارت‌دیگر قانون دودسته دارایی را مشمول این توقیف دانسته است: (1) دارایی‌هایی که به نام مؤسسه اعتباری نیست؛ اما به استناد قرائن و امارات، درواقع متعلق به آن است. (2) دارایی‌هایی که به نام سهامداران یا مدیران مقصر یا متهم به تقصیر نیست؛ اما ظاهراً در اختیار اشخاص ثالث است. در این وضعیت، هرگونه نقل‌وانتقال این دارایی‌ها ممنوع و فاقد اعتبار حقوقی است تا زمانی که حکم قطعی دادگاه صادر شود.

این رویکرد، نوآورانه‌ترین بخش این قانون اخیرالتصویب است؛ زیرا برای نخستین‌بار بار اثبات تعلق واقعی دارایی را از دوش مدعی خصوصی برداشته و به نهادهای حاکمیتی چون بانک مرکزی و قوه قضائیه منتقل کرده است. به‌بیان‌دیگر، قانون‌گذار عملاً یک سازوکار پیشگیرانه از فرار دارایی‌ها طراحی کرده است تا قبل از قطعی شدن حکم، اموال مشکوک از چرخه انتقال خارج شوند.

نکته مهم این است که توقیف حتی زمانی مجاز است که دارایی‌ها به نام اشخاص دیگری ثبت‌شده باشد؛ ولی بر اساس «قرائن و امارات» احراز شود که درواقع متعلق به بانک یا سهامدار مقصر است. این یعنی، قانون برای نخستین‌بار توقیف دارایی بر مبنای ظن مستدل را در حوزه بانکی مجاز دانسته است؛ با این شرط که دادستان کل یا دادستان مرکز استان صحت ادعا را تأیید کند. اگرچه توقیف بر پایه قرائن می‌تواند ابزار مؤثری برای پیشگیری از فرار دارایی‌ها باشد، اما از منظر حقوق اساسی، خطراتی نیز دارد. اصل ۲۲ قانون اساسی ج.ا.ا. تصریح می‌کند که «حیثیت، جان، مال، حقوق و مسکن اشخاص از تعرض مصون است مگر به‌موجب قانون»؛ بنابراین، اجرای تبصره (۲) ماده ۸ قانون برنامه پیشرفت باید با ضمانت نظارت قضایی سخت‌گیرانه همراه باشد تا حقوق مالکانه افراد بی‌گناه تضییع نشود. در غیر این صورت، ماده‌ای که قرار است حافظ عدالت مالی باشد، ممکن است خود به منشأ بی‌عدالتی تبدیل شود.

روشن‌ساز کلام: عدالت مالی به‌جای نجات بانکی

به‌موجب بند «ج» ماده ۸ قانون برنامه پیشرفت، دیگر نمی‌توان ناترازی مؤسسات اعتباری را با اتکای صرف به بودجه عمومی یا سپرده‌گذاران درمان کرد. اکنون در یک چارچوب شفاف قانونی، نخست باید از محل دارایی‌های سهامداران مقصر، سپس از دارایی‌های مؤسسه در حال گزیر و درنهایت از سهام و سایر حقوق سهامداران غیرمقصر جبران صورت گیرد. درسی که از تجربۀ «بانک آینده» به‌دست‌آمده، این است که اجرای دقیق این ماده می‌تواند مرز تازه‌ای میان «مالکیت خصوصی» و «مسؤولیت عمومی» در نظام بانکی ایران ترسیم کند؛ مرزی که در صورت رعایت، نه‌تنها موجب صیانت از حقوق سپرده‌گذاران، بلکه عامل بازدارنده‌ای در برابر سوء مدیریت‌های آینده خواهد بود.

نظام بانکی ایران با تشریفات بند «ج» ماده ۸ قانون برنامه پیشرفت برای نخستین‌بار به مرحله‌ای می‌رسد که در آن مسئولیت، به‌اندازه اختیار، معنا پیدا می‌کند. سهامدار مقصر دیگر نمی‌تواند پشت عنوان «خصوصی بودن» یا «وابستگی سیاسی» پنهان شود. قانون صریح است: دارایی‌های سهامدار مقصر، نخستین منبع جبران تعهدات بانکی است. این تغییر فلسفی، همان حلقه مفقوده‌ای است که می‌تواند به بازسازی اعتماد عمومی بین مردم و نظام مالی کشور منجر شود؛ به‌شرط آنکه اجرا، قربانی مصلحت‌گرایی و فشارهای بیرونی نشود. تبصره (1) این ماده با ایجاد مرجع قضایی ویژه، فرآیند شفاف شناسایی و احراز تقصیر را سامان داده است. تبصره (2) آن با پیش‌بینی توقیف فوری دارایی‌ها، از انتقال و فرار سرمایه‌های بانکی جلوگیری می‌کند. اگر این روند با دقت و بی‌طرفی ادامه یابد، شاید برای نخستین‌بار در تاریخ بانکداری ایران، به‌جای نجات مقصران با پول مردم، شاهد نجات اعتماد مردم از دست مقصران باشیم.