بازگشت دیپلماسی شخصی با ترامپ: فروپاشی سنت معاهدات در سیاست خارجی آمریکا

اين نوشتار در تاريخ هشتم مهر‌ماه 1404 در هفته‌نامۀ آفتاب حقوقی منتشر شد.

بازگشت دیپلماسی شخصی با ترامپ:

فروپاشی سنت معاهدات در سیاست خارجی آمریکا

نوشتار حاضر، با الهام از مقالۀ گریگوری اچ. فاکس و دانکن بی. هولیس در نشریۀ فارن پالیسی (سپتامبر ۲۰۲۵)، به بررسی دگرگونی عمیق در شیوۀ تعامل ایالات‌متحده با جهان در دورۀ دوم ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ می‌پردازد. استدلال محوری این تحلیل آن است که ترامپ با تبدیل معاهدات بین‌المللی به توافق‌های اجرایی انفرادی و حذف کامل نقش کنگره در تصویب و نظارت، سیاست خارجی آمریکا را از منطق قانون‌محور به منطق شخص‌محور بازگردانده است. این بازگشت، نه صرفاً تغییر در روش حکمرانی، بلکه فروپاشی یکی از ستون‌های جمهوری آمریکایی است: دیپلماسی قانون‌مدار مبتنی بر تفکیک قوا.

1) پایان عصر «مشورت و رضایت»

در قانون اساسی آمریکا (ماده دوم، بند دوم)، رئیس‌جمهور تنها می‌تواند معاهدات را «با مشورت و رضایت سنا» منعقد کند؛ قیدی که بنیان‌گذاران جمهوری آمریکا برای جلوگیری از تمرکز قدرت خارجی در دست یک فرد وضع کردند.

اما ترامپ در دوره دوم ریاست‌جمهوری خود، این سنت را به‌کلی نادیده گرفته است. او هیچ معاهده‌ای را به سنا یا کنگره برای تصویب ارائه نکرده و ترجیح داده است سیاست خارجی را از مسیر Sole Executive Agreements؛ توافق‌هایی که صرفاً به امضای رئیس‌جمهور متکی‌اند، پیش ببرد.

ترامپ خود را «معامله‌گر اعظم» معرفی می‌کند، نه رئیس‌جمهور یک جمهوری قانون‌مدار. این تغییر واژگانی از معاهده (Treaty) به معامله (Deal)، معنایی عمیق دارد: سیاست خارجی از حوزۀ نهاد و قانون، به قلمرو شخص و اراده‌ی فردی منتقل‌شده است.

2) بحران مشروعیت حقوقی و فروپاشی تفکیک قوا

در حقوق عمومی آمریکا، سه نوع توافق بین‌المللی وجود دارد: (1) Treaty: معاهده‌ای رسمی با تصویب دو‌سوم سنای آمریکا. (2) Congressional–Executive Agreement: توافقی که با رأی اکثریت هر دو مجلس تصویب می‌شود. (3) Sole Executive Agreement: توافقی که صرفاً بر امضای رئیس‌جمهور متکی است.

ترامپ تقریباً تمامی سیاست خارجی خود را بر نوع سوم استوار کرده است؛ الگویی که پیش‌تر صرفاً برای امور جزئی مانند تبادلات فرهنگی یا تنظیمات فنی مورداستفاده قرار می‌گرفت. اکنون همین قالب به توافق‌های کلان امنیتی، مهاجرتی، معدنی و حتی نظامی گسترش‌یافته است.

نمونه‌های عینی این روند عبارت‌اند از توافق معدنی با اوکراین، تفاهم‌نامه‌ی محرمانه با السالوادور درباره بازگرداندن مهاجران و توافق انتقال پناه‌جویان با غنا؛ توافق‌هایی که نه به تصویب کنگره رسیده‌اند و نه حتی متون رسمی‌شان در اختیار عموم قرارگرفته است.

بر اساس کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات (۱۹۶۹)، تعهدات بین‌المللی تنها زمانی معتبرند که با سازوکارهای قانون اساسی کشور متعاهد سازگار باشند. از این منظر، توافق‌هایی که بدون رضایت نهاد قانون‌گذار منعقدشده‌اند، در آینده می‌توانند به‌طور مشروع لغو یا بی‌اعتبار تلقی شوند؛ هم از سوی آمریکا و هم از سوی طرف مقابل.

به‌بیان روشن‌تر، ترامپ با حذف نقش کنگره، نه‌تنها اصل «تفکیک قوا» را نقض کرده است؛ بلکه بنیان اعتبار حقوقی تعهدات بین‌المللی ایالات‌متحده را نیز سست ساخته است.

3) بازگشت به دیپلماسی قرون‌وسطایی

فاکس و هولیس در مقالۀ خود تعبیر روشنی به کار می‌برند: ترامپ، معاهدات را به دوران پادشاهان قرون‌وسطا بازگردانده است (Is Trump Taking Treaties Back to the Middle Ages?).

در قرون‌وسطا، پادشاهان اروپا خود رأساً پیمان‌های صلح، اتحاد یا تجارت را امضا می‌کردند. این پیمان‌ها تا زمانی معتبر بود که شخص پادشاه زنده می‌ماند؛ با مرگ او، پیمان نیز پایان می‌یافت. حقوقدان برجسته‌ی سده‌ی هجدهم، اِمر دو واتل، این نوع پیمان‌ها را «شخصی» (Personal Treaties) می‌نامید و میان آن‌ها و «پیمان‌های واقعی» (Real Treaties) تمایز می‌گذاشت؛ پیمان‌هایی که به دولت تعلق داشتند، نه به حاکم.

ترامپ با جایگزینی اراده‌ی شخصی به‌جای سازوکار نهادی، دقیقاً به همین منطق بازگشته است. توافق‌های او؛ از مذاکرات با کره شمالی و روسیه گرفته تا تفاهم‌نامه‌های محرمانه‌ی تجاری با ژاپن و کره جنوبی، به نام خود او بسته می‌شوند و با تغییر رئیس‌جمهور، بی‌درنگ بی‌اعتبار می‌گردند.

چنین الگوی دیپلماسی شخصی، موجب بی‌ثباتی گسترده در روابط بین‌الملل شده است. متحدان سنتی آمریکا، دیگر اطمینان ندارند که واشینگتن به تعهداتش پایبند بماند؛ زیرا می‌دانند همه‌چیز به تصمیم و خلق‌وخوی یک فرد وابسته است، نه به تصویب نهادهای منتخب ملت.

4) پنهان‌کاری در سیاست خارجی؛ بازگشت معاهدات مخفی در قرن بیست‌ویکم

بُعد دیگر این بحران، پنهان‌کاری در روابط خارجی است. بسیاری از توافق‌های ترامپ حتی در اختیار اعضای کنگره یا مراجع قضایی قرار نگرفته‌اند. در یک مورد، دولت ترامپ صدها مهاجر را طبق توافقی محرمانه به زندان بدنام CECOT در السالوادور فرستاد. وکلای مدافع، دادگاه‌ها و حتی اعضای سنا ماه‌ها از وجود این توافق بی‌اطلاع بودند.

در پروندۀ دیگری، دولت مهاجرانی را به غنا منتقل کرد، درحالی‌که مقام آمریکایی وجود هرگونه توافق را انکار می‌کرد اما وزیر خارجۀ غنا در سخنرانی عمومی تأیید نمود که چنین توافقی وجود دارد. در غیاب شفافیت، حتی دادگاه‌ها نیز در تشخیص واقعیت ناتوان مانده‌اند؛ وضعیتی که به تعبیر نویسندگان مقاله، «قوۀ قضائیه را در تاریکی مطلق رها کرده است».

این سطح از پنهان‌کاری، یادآور «معاهدات مخفی» پیش از جنگ جهانی اول است؛ همان سازوکارهایی که وودرو ویلسون (Woodrow Wilson) بعدها در منشور جامعه‌ی ملل خواستار پایانشان شد. این سطح از پنهان‌کاری، یادآور «معاهدات مخفی» پیش از جنگ جهانی اول است؛ همان معاهداتی که پشت درهای بسته و بدون اطلاع مجالس و ملت‌ها میان قدرت‌های بزرگ منعقد می‌شدند و درنهایت، یکی از زمینه‌های بروز فاجعه‌بارترین جنگ تاریخ بشر را فراهم کردند.

در سال‌های پایانی قرن نوزدهم و آغاز قرن بیستم، قدرت‌های اروپایی؛ به‌ویژه بریتانیا، آلمان، روسیه و اتریش–مجارستان؛ با امضای پیمان‌های سری و ائتلاف‌های محرمانه، نقشه‌ی سیاسی قاره را به میدان رقابت امنیتی و سوء‌ظن متقابل بدل کردند. پیمان مخفی ۱۸۸۲ میان آلمان و ایتالیا، توافقات سری فرانسه و روسیه در ۱۸۹۴ و نهایتاً پروتکل پنهان پیمان مولوتوف–ریبنتروپ در ۱۹۳۹، همگی نمونه‌هایی از همان سیاستی بودند که تصمیم‌گیری درباره‌ی سرنوشت ملت‌ها را به دایره‌ی محدود حاکمان و دیپلمات‌هایشان سپردند.

وودرو ویلسون؛ رئیس‌جمهور وقت آمریکا که پس از جنگ جهانی اول با طرح «چهارده اصل» خود به صحنۀ سیاست جهانی آمد، این نظام را سرچشمه‌ی بی‌اعتمادی و جنگ دانست. اصل نخست طرح او به‌روشنی می‌گفت: «هیچ توافق بین‌المللی نباید به‌صورت محرمانه وجود داشته باشد؛ تمام معاهدات باید در منظر عموم و با شفافیت کامل منتشر شوند». این اصل بعدتر در منشور جامعه‌ی ملل گنجانده شد و به یکی از مبانی حقوق بین‌الملل مدرن بدل گردید. ازآن‌پس شفافیت در معاهدات، نماد گذار از دیپلماسی سلطنتی به دیپلماسی دموکراتیک تلقی می‌شد؛ گامی به‌سوی جهانی که در آن، ملت‌ها و نمایندگانشان بر تصمیمات خارجی نظارت داشته باشند.

اکنون، یک قرن پس از ویلسون، سیاست خارجی ایالات‌متحده؛ وارث همان آرمان شفافیت، بار دیگر به‌سوی تاریکی بازمی‌گردد. توافق‌های موسوم به «معامله» در دولت ترامپ، از قراردادهای معدنی با اوکراین گرفته تا تفاهم‌نامه‌های مهاجرتی با السالوادور و غنا، یا حتی توافق‌های امنیتی غیررسمی با اسرائیل و عربستان، همگی در هاله‌ای از ابهام و پنهان‌کاری منعقدشده‌اند. نه متن کامل این توافق‌ها منتشر شده، نه کنگره در جریان جزئیات آن‌ها قرارگرفته است.

این بازگشت به محرمانگی، صرفاً مسئله‌ای اجرایی نیست؛ بلکه بازگشت به‌نوعی «دیپلماسی شخصی سلطنتی» است. رئیس‌جمهور، همانند پادشاهان سده‌های میانه، روابط خارجی را به‌صورت خصوصی، گاه در دیدارهای دونفره و بدون تیم کارشناسی رسمی، پیش می‌برد. نتیجه آن است که امروز حتی دستگاه قضایی و نمایندگان مردم نمی‌دانند آمریکا دقیقاً به چه چیزهایی متعهد شده یا در برابر چه چیزهایی سکوت کرده است.

در جهان امروز که مشروعیت بین‌المللی بیش از هر زمان دیگر بر شفافیت و پاسخ‌گویی استوار است، این روند نه‌تنها یادآور گذشته‌ای تاریک، بلکه تهدیدی مستقیم برای آینده‌ی نظم جهانی است. بازگشت معاهدات مخفی، بازگشت به عصری است که سیاست خارجی در سایه و بر پایه‌ی منافع شخصی و نه منافع عمومی شکل می‌گرفت؛ عصری که ویلسون، با آرمان «دیپلماسی در روشنایی»، می‌خواست برای همیشه پایان دهد.

5) تضعیف نظم بین‌المللی لیبرال با تضعیف فرآیند قانون‌مند تصویب معاهدات

تضعیف فرآیند قانون‌مند تصویب معاهدات در آمریکا، صرفاً بحرانی در حقوق داخلی این کشور نیست؛ بلکه ضربه‌ای بنیادین به‌کل معماری نظم بین‌المللی لیبرال محسوب می‌شود. این نظم که پس از جنگ جهانی دوم شکل گرفت، بر دو اصل کلیدی استوار بود: پیش‌بینی‌پذیری رفتار آمریکا و تداوم تعهدات بین‌المللی آن، فارغ از تغییر دولت‌ها. در دوران ترامپ، اما هر دو این پایه‌ها متزلزل شده‌اند. در نظامی که رئیس‌جمهور می‌تواند بدون رأی سنا یا اطلاع کنگره توافقی را امضا، لغو یا تفسیر کند، هیچ شریک خارجی نمی‌تواند از دوام تعهدات واشینگتن اطمینان داشته باشد. این بی‌ثباتی، نه از ضعف اقتصادی یا نظامی آمریکا، بلکه از درون نهادهای سیاسی آن برمی‌خیزد؛ از فرسایش مشروعیت نهادی تصمیم‌گیری در سیاست خارجی.

متحدان دیرینۀ آمریکا از توکیو تا برلین که زمانی تصمیمات واشینگتن را مبنای طراحی راهبردهای امنیتی خود قرار می‌دادند، اکنون به‌دنبال تنوع‌بخشی به روابطشان هستند. ژاپن و کره‌جنوبی در حال گفت‌وگو با اتحادیه اروپا درباره پیمان‌های امنیتی دوجانبه‌اند؛ آلمان در حوزه انرژی به‌دنبال همکاری‌های بلندمدت با نروژ و قطر رفته است؛ و حتی متحدان عرب آمریکا، از عربستان تا امارات، در حال گسترش روابط با چین و روسیه‌اند.

در مقابل، قدرت‌های رقیب از این خلأ نهادی بهره می‌برند. چین، با ابتکار «کمربند و جاده» و بانک سرمایه‌گذاری زیرساخت آسیا، عملاً نقش آمریکا در تأمین مالی پروژه‌های جهانی را گرفته است. روسیه، با محوریت بریکس پلاس و پیمان‌های انرژی چندجانبه، سعی دارد نظم جدیدی را بر اساس تعهدات پایدارتر و کمتر شخصی‌شده بنا کند. درحالی‌که توافق‌های ترامپ گاه با یک امضا شکل می‌گیرند و با یک توییت از بین می‌روند، نهادهای نوظهور آسیایی و اوراسیایی در پی ساخت نظمی هستند که به قول لاوروف «به اشخاص وابسته نباشد، بلکه به ساختارها تکیه کند».

از منظر حقوقی نیز، کنار گذاشتن کنگره از روند تصویب معاهدات به معنای حذف نظارت دموکراتیک و شکستن یکی از اصول بنیادین جمهوری‌خواهی آمریکایی است: هیچ تصمیم خارجی نباید بدون پاسخ‌گویی داخلی اتخاذ شود. وقتی تصمیمات سیاست خارجی از نهادهای جمعی به ارادۀ فردی منتقل می‌شود، سیاست بین‌الملل از حوزۀ «حاکمیت قانون» به میدان «حاکمیت شخص» سقوط می‌کند. در چنین ساختاری، رئیس‌جمهور می‌تواند در یک روز وعده‌ی تضمین امنیت کشوری را بدهد و فردای آن، آن را لغو کند؛ بی‌آنکه سازوکار قانونی، مانع این تصمیم ناگهانی شود.

نتیجۀ این روند، دو پیامد متناقض است: نخست، تضعیف اعتبار جهانی آمریکا؛ زیرا هیچ کشوری حاضر نیست بر قول دولتی تکیه کند که ممکن است با تغییر رئیس‌جمهور، جهت ۱۸۰ درجه‌ای بگیرد. دوم، شتاب گرفتن گذار قدرت در نظام بین‌الملل؛ زیرا درحالی‌که واشینگتن گرفتار شخصی‌سازی سیاست خارجی است، پکن و مسکو نظم‌های جدیدی را بنا می‌کنند که از ثبات نهادی بیشتری برخوردارند.

به‌بیان‌دیگر، بحران درون قانون اساسی آمریکا، به بحران در نظم جهانی بدل شده است. فروپاشی توازن میان رئیس‌جمهور و کنگره، درنهایت، فروپاشی توازن میان آمریکا و جهان را در پی خواهد داشت.

روشن‌ساز کلام: از جمهوری قانون‌مدار تا سلطنت انتخابی

بازگشت ترامپ به دیپلماسی شخصی، درواقع بازگشت به مفهوم پیش‌مدرن حاکمیت است: قدرتِ بدون قاعده، مسئولیتِ بدون نظارت و سیاستِ بدون قانون.

در این نظام جدیدِ شخص‌محور، رئیس‌جمهور نه به‌عنوان «نماینده‌ی ملت» بلکه به‌عنوان «مالک قدرت» عمل می‌کند؛ گویی اختیار تعیین سرنوشت کشور در حوزه‌ی سیاست خارجی نه بر پایه‌ی قانون اساسی، بلکه بر پایه‌ی تشخیص، غرایز و منافع شخصی اوست. این همان چیزی است که فیلسوفان سیاسی سده‌های هفدهم و هجدهم؛ از لاک تا منتسکیو، آن را خطرناک‌ترین شکل قدرت می‌دانستند: تمرکز اراده‌ی سیاسی و اراده‌ی اجرایی در یک شخص، بدون واسطه‌ی نهادها.

نظام سیاسی آمریکا، از بدو تأسیس، دقیقاً برای جلوگیری از چنین تمرکزی طراحی‌شده بود. بنیان‌گذاران ایالات‌متحده؛ از مدیسون تا همیلتون، بارها تأکید کرده بودند که قدرت بدون کنترل، خودکامگی می‌آفریند، حتی در لباس دموکراسی. تفکیک قوا، شرط بقا و مشروعیت جمهوری بود؛ اما آنچه در عصر ترامپ می‌بینیم، تضعیف همین فلسفه است: رئیس‌جمهور با امضای یک توافق یا صدور یک فرمان، می‌تواند مسیری را رقم بزند که نه کنگره در آن نقشی دارد، نه دستگاه قضایی بر آن نظارتی.

اگر کنگره و دیوان عالی در برابر این روند نایستند، ایالات‌متحده از «جمهوری قانون‌مدار مدیسونی» به پادشاهی انتخابی تبدیل خواهد شد؛ نظامی که در آن انتخابات، صرفاً تشریفات مشروعیت‌بخشی به قدرت فردی است، نه سازوکار توزیع قدرت در چارچوب قانون. در چنین وضعی، امضای رئیس‌جمهور جایگزین رأی ملت می‌شود و دیپلماسی، به‌جای نهادینه شدن، شخصی می‌شود؛ وابسته به خلق‌و‌خو، منافع و حتی خشم لحظه‌ای فردی که در کاخ سفید نشسته است.

راه‌حل فاکس و هولیس، بازسازی نظام نظارتی از مسیر قانون‌گذاری است: تصویب قانونی الزام‌آور که دولت را موظف کند تمام توافق‌های خارجی؛ اعم از سیاسی، اجرایی یا اقتصادی را ثبت، منتشر و در معرض بررسی قضایی قرار دهد.

اما این تنها گامی فنی است. آنچه ضروری‌تر است، بازگشت به روح جمهوری آمریکایی است؛ همان فلسفه‌ای که بر آن استوار بود که هیچ فردی، حتی رئیس‌جمهور، نمی‌تواند به‌تنهایی با جهان معامله کند. سیاست خارجی، به تعبیر مدیسون، «حوزه‌ای است که خطای یک نفر می‌تواند سرنوشت یک ملت را تغییر دهد». بازگرداندن سیاست خارجی به مدار قانون، تنها یک اصلاح نهادی نیست؛ بازسازی دوباره‌ی جمهوریت آمریکاست.