فدرال رزرو؛ استقلالی که برای مهار وسوسه خلق شد: نگاهی نهادی به استقلال بانک مرکزی و ناسازگاری زمانی

اين نوشتار در تاريخ هفتم مرداد‌ماه ۱۴۰۴ در هفته‌نامۀ آفتاب حقوقی منتشر شد.

فدرال رزرو؛ استقلالی که برای مهار وسوسه خلق شد:

نگاهی نهادی به استقلال بانک مرکزی و ناسازگاری زمانی

در دموکراسی‌های مدرن، مفهومی با عنوان «استقلال بانک مرکزی» در دهه‌های اخیر به یک اصل تقریباً پذیرفته‌شده تبدیل‌شده است؛ اما این استقلال، آن‌گونه که گاه در گفتمان عمومی یا رسانه‌ها تصویر می‌شود، نه مطلق است، نه لزوماً مثبت و نه بی‌سابقه در تجربه تاریخی. آنچه استقلال بانک مرکزی؛ به‌ویژه در ایالات‌متحده آمریکا را توجیه می‌کند، بیش از آن‌که به کارآمدی تکنیکی مربوط باشد، به‌نوعی طراحی نهادی برای مهار وسوسه قدرت سیاسی بازمی‌گردد؛ وسوسه‌ای که در اقتصاددانان با عنوانی فنی اما عمیق ناسازگاری زمانی شناخته می‌شود.

سیاست پولی ابزار تنظیم رابطه دولت، بازار و جامعه است. دولت‌ها به‌ویژه در آستانه انتخابات یا پس از شوک‌های اقتصادی، وسوسه می‌شوند که با کاهش نرخ بهره، افزایش پایه پولی یا حمایت مستقیم از صنایع خاص، رونقی فوری اما ناپایدار ایجاد کنند. این اقدامات ممکن است در کوتاه‌مدت محبوبیت بیافرینند، اما به بهای بی‌ثباتی بلندمدت و تورم تمام می‌شوند.

در چنین شرایطی، نمایندگان کنگره آمریکا با هوشیاری خاصی، تصمیم گرفتند بخشی از قدرت خود را به نهادی مستقل؛ یعنی فدرال رزرو، واگذار کنند. این واگذاری قدرت را می‌توان معادل رفتاری ساده دانست: مثل کسی که برای رژیم گرفتن، شکلات نمی‌خرد تا وسوسه نشود.

1) فدرال رزرو؛ استقلالی که برای مهار وسوسه خلق شد

برخلاف تصور رایج، استقلال فدرال رزرو نه در قانون اساسی آمریکا آمده، نه بی‌قیدوشرط است. این نهاد دولتی در سال ۱۹۱۳ توسط کنگره تأسیس شد و همچنان تابع اراده آن باقی‌مانده است. هیئت‌مدیره آن توسط رئیس‌جمهور منصوب و توسط سنا تائید می‌شود. باید به کنگره گزارش دهد و در معرض فشارهای غیررسمی سیاسی قرار دارد. مأموریت آن نیز محدود است: ثبات قیمت‌ها و اشتغال کامل؛ نه بیشتر. ابزارهای فدرال رزرو نیز محدود است: نرخ بهره را بالا یا پایین می‌برد، اوراق قرضه دولتی می‌خرد یا می‌فروشد. نه می‌تواند مستقیماً به مردم پول بدهد، نه می‌تواند مالیات بگیرد یا درباره هزینه‌های عمومی تصمیم بگیرد؛ و این محدودیت، آگاهانه و بخشی از طراحی نهادی آن است.

استقلال فدرال رزرو از توافقی در سال ۱۹۵۱ با خزانه‌داری آغاز شد؛ زمانی که اجازه یافت نرخ بهره را برای مهار تورم بالا ببرد؛ اما در دهه‌های ۶۰ و ۷۰ میلادی، رئیس‌جمهورهایی مانند جانسون و نیکسون با اعمال فشار بر بانک مرکزی، به افزایش تورم دامن زدند. همین تجربه، به یک استدلال کلاسیک در دفاع از استقلال این نهاد تبدیل‌شده است.

سیستم فدرال رزرو در سال ۱۹۱۳ و بر اساس لایحه فدرال رزرو تأسیس شد. این لایحه، ازجمله لوایح کنگره است که نظام بانک مرکزی آمریکا را تأسیس و به آن اقتدار قانونی اعطا کرده است. در چهار دهه ابتدایی تأسیس، عدم استقلال از مشخصه‌‌‌‌‌‌های اصلی بانک مرکزی آمریکا بود و همواره دست اجرایی دولت آمریکا بر سر این بانک وجود داشت؛ چراکه در قانون تأسیس فدرال رزرو، وزیر خزانه‌‌‌داری و مقامی از اداره ارز به‌صورت رسمی به عضویت هیئت‌رئیسه فدرال رزرو درآمده بودند. حتی جلسات ابتدایی فدرال رزرو در خزانه‌‌‌داری برگزار می‌‌‌شد و مدیر جلسات، وزیر خزانه‌‌‌داری بود.

هنگامی‌که ایالات‌متحده در آوریل ۱۹۱۷ وارد جنگ جهانی اول شد، فدرال رزرو تقریباً به تنها ابزار تأمین مالی جنگ تبدیل شد. کارکرد اصلی فدرال رزرو در سال‌های جنگ، قرض دادن پول به بانک‌ها برای خرید اوراق قرضه دولتی از خزانه‌‌‌داری بود. آن‌ها پول را با نرخ تنزیل کمتر از نرخ بهره اوراق قرضه به بانک‌ها وام می‌‌‌دادند تا خرید اوراق قرضه دولتی را برای بانک‌ها جذاب کنند. پس از جنگ نیز فدرال رزرو نیویورک به‌عنوان عامل رسمی مالی وزارت خزانه‌‌‌داری ایالات‌متحده باقی ماند. گام‌‌‌های فدرال رزرو در مسیر احیای بازار سهام در اوت ۱۹۲۹، ناتوانی فدرال رزرو را بیش‌ازپیش نشان داد. بروز رکود بزرگ و دست بالای نیروهای سیاسی در آن زمان، سبب شده بود که سیاست پولی اساساً توسط کنگره و کاخ سفید بین سال‌های ۱۹۳۳ تا ۱۹۵۱ به فدرال رزرو دیکته شود.

پس از جنگ جهانی دوم، رئیس‌‌‌جمهور ترومن نیز مانند پیشینیانش مایل بود که بر سیاست فدرال رزرو تأثیر بگذارد. در اوایل دسامبر ۱۹۵۰، او با مک‌‌‌کیب تماس گرفت و از او خواست که به نرخ‌های اوراق قرضه پایبند باشد و مانع از اتفاقی باشد که استالین شوروی را خوشحال کند. مک‌‌‌کیب برای کمک به هموار شدن روابط و تلاش برای متقاعد کردن دولت برای تغییر موضع خود در قبال میخکوب بودن نرخ اوراق قرضه، در ۱۷ ژانویه ۱۹۵۱ با ترومن و اسنایدر در کاخ سفید ملاقات کرد. البته جلسه بدون تفاهم خاصی به پایان رسید؛ اما روز بعد در میان بهت فدرال رزرو، اسنایدر در هیئت تجارت نیویورک اعلام کرد که مک‌‌‌کیب با سیاست میخکوب نرخ خزانه‌‌‌داری موافقت کرده است. این اظهارات خشم فدرال رزرو را برانگیخت و تصمیم بر مقابله با خزانه‌‌‌داری شد. این بانک در نشست ۲۹ ژانویه اجازه داد قیمت اوراق قرضه دولتی کاهش یابد. این اقدام ترومن را بر آن داشت تا کل کمیته بازار باز فدرال را به کاخ سفید فراخواند و آن‌ها را تحت‌فشار بگذارد. این اولین بار بود که یک رئیس‌جمهور آمریکا چنین کاری انجام می‌‌‌داد. در ظهر روز اول فوریه، کاخ سفید بیانیه‌‌‌ای مطبوعاتی منتشر کرد که سیاست‌گذاران فدرال رزرو را شگفت‌‌‌زده کرد: دولت ترومن اعلام کرد که هیئت‌رئیسه فدرال رزرو با سیاست میخکوب نرخ موافقت کرده است.

تلاش برای استقلال فدرال رزرو تفکر سیاست‌گذاران فدرال رزرو در مورد ماهیت تورم و پیامدهای تعیین نرخ بهره اوراق قرضه خزانه‌‌‌داری را به‌شدت تقویت کرد. اعضای کمیته بازار باز فدرال متوجه شدند که با متعهد شدن به سیاست خرید اوراق در زمانی که قیمت پایین است، عرضه پول را افزایش می‌دهند؛ بنابراین کمیته در ۱۹ فوریه به خزانه‌‌‌داری اطلاع داد که «دیگر نمی‌‌‌خواهد وضعیت موجود در بازار اوراق دولت را حفظ کند». به‌علاوه هشدار داد که اگر خزانه‌‌‌داری فوراً یک توافق سریع و قطعی با آن‌ها انجام ندهد، فدرال رزرو «اقدامی یک‌جانبه انجام خواهد داد». خزانه‌‌‌داری درنهایت با برگزاری نشستی در کاخ سفید بین رئیس‌‌‌جمهور و دیگر سیاست‌گذاران دولت، به لزوم پایان دادن به مناقشه عمومی اذعان کرد.

این دور از مذاکرات به دست ویلیام مک‌‌‌چسنی مارتین، دستیار اسنایدر برگزار شد. پس از چند روز مذاکره، طرفین درگیر بر سر توافقی به اجماع رسیدند که به «توافق خزانه‌‌‌داری و فدرال رزرو» معروف شد: «خزانه‌‌‌داری و سیستم فدرال رزرو در رابطه با مدیریت بدهی دولتی و سیاست‌‌‌های پولی که باید در پیشبرد هدف مشترک خود برای اطمینان از تأمین مالی موفقیت‌آمیز دولت و درعین‌حال به حداقل رساندن درآمدزایی از بدهی دولتی باشد، به توافق کامل رسیده‌‌‌اند».

«توافق استقلال بانک مرکزی»، آغاز عصر جدیدی برای فدرال رزرو بود. برای اولین بار از سال ۱۹۱۳، فدرال رزرو می‌توانست مشتاقانه منتظر انجام اقدامات پولی بدون تائید خزانه‌‌‌داری باشد. این بانک حالا با وظیفه جدیدی روبه‌رو بود که نیازمند یک رهبر جدید بود. در آخرین تحولات صورت گرفته، ترومن به مک‌‌‌کیب گفت که خدمات او دیگر رضایت‌‌‌بخش نیست. مک‌‌‌کیب به شرطی که او با فردی جایگزین شود که کمیته بازار باز فدرال با او موافقت کند، استعفا را پذیرفت. رئیس‌‌‌جمهور نیز، آقای ویلیام مک‌‌‌چسنی‌مارتین یکی از چهره‌‌‌های کلیدی در مذاکرات برای توافق خزانه‌‌‌داری و فدرال رزرو را به‌جای مک‌‌‌کیب منصوب کرد. او تقریباً ۱۹ سال تصدی سمت رئیس فدرال رزرو را از ۲ آوریل ۱۹۵۱ در دست داشت که طولانی‌‌‌ترین دوره ریاست‌‌‌ تا به امروز است. عصر ریاست مارتین هنوز هم به‌عنوان دوره‌‌‌ای حیاتی در فدرال رزرو تلقی می‌شود که طی آن این بانک به‌عنوان یک نهاد سیاست‌گذار معتبر و مستقل عمل کرد. بخشی از موفقیت سال‌های ریاست مارتین، به دلیل عدم تمایل رئیس‌‌‌جمهور آیزنهاور به دخالت در سیاست‌‌‌های فدرال رزرو به روش پیشینیانش بود.

جانسون رئیس‌‌‌جمهور بعدی آمریکا در طول دوران ریاست‌‌‌ مارتین بر فدرال رزرو بود. وی مشتاق بود تا مارتین را به سیاست پولی انبساطی برای کمک به دولت در تأمین مالی جنگ ویتنام و افزایش مخارج دولتی ناشی از کسری بودجه متمایل کند. جانسون بارها در جلسات خصوصی از سیاست‌‌‌های مارتین انتقاد می‌‌‌کرد.

در سال ۱۹۷۰، رئیس‌جمهور ریچارد نیکسون یک استراتژی سیاسی را دنبال می‌‌‌کرد که آن افزایش اشتغال از طریق سیاست پولی انبساطی بود. او آرتور برنز را به‌عنوان رئیس فدرال رزرو منصوب کرد و صراحتاً عنوان کرد که انتظار می‌رود برنز موافق استفاده از سیاست‌‌‌های پولی انبساطی برای کاهش بیکاری باشد. در حین مراسم تحلیف برنز، نیکسون رو به او کرد و گفت: «دکتر برنز، تشویق‌‌‌‌‌‌هایی که در مراسم تحلیف برای شما انجام شد درواقع برای نرخ‌های بهره پایین‌‌‌تر و انبساط پولی بیشتر است.» برنز در ابتدای روی کار آمدنش تا حدودی با کاخ سفید همکاری کرد. او به مدل فشار هزینه افزایش قیمت‌ها باور داشت که در آن قراردادهای غیرقابل انعطاف اتحادیه‌‌‌ها، دستمزدها را به‌‌‌طور مصنوعی بالا نگه می‌‌‌داشتند و به تورم در قیمت کالاهایی که نیروی کار در آن استفاده می‌شود، کمک می‌‌‌کردند. در آن مدل، سیاست پولی در مبارزه با تورم در کوتاه‌مدت ناکارآمد بود.

تضعیف استقلال فدرال رزرو در زمان برنز تنها به دلیل اقدامات رئیس‌‌‌جمهور وقت نبود. مورخان اقتصادی اذعان دارند که برنز حداقل به‌طور ضمنی به کاخ سفید وعده سیاست پولی انبساطی را در ازای تحمیل کنترل دستمزد و قیمت توسط دولت نیکسون داده بود. اجماع اقتصاد‌‌‌دانان همواره بر این است که چنین کنترل‌‌‌هایی در کنار سیاست پولی انبساطی برای اقتصاد مضر است. تورم بالایی که این سیاست ایجاد کرد به دوره‌‌‌ای از رکود تورمی منجر شد که تا اوایل دهه ۱۹۸۰ ادامه داشت و موضوعی که این چرخه باطل را شکست، انتصاب پل ولکر به‌عنوان رئیس فدرال رزرو در سال ۱۹۷۹ بود. ولکر توانست نه‌تنها با مهار تورم و کاهش رشد پول، یک سیاست پولی مناسب را احیا کند، بلکه استقلال و اعتبار فدرال رزرو را نیز بازگرداند. عدم‌مداخله از سوی رئیس‌‌‌جمهور جیمی کارتر و رونالد ریگان در این موفقیت بسیار مهم بود. رکودی که مهار تورم در دهه ۱۹۸۰ ایجاد کرده بود سبب شد که پنجره وام‌‌‌دهی فدرال رزرو به روی مؤسساتی که قبل از رکود اقتصادی وام دریافت نمی‌‌‌کردند، باز شود و درنتیجه سبد وام‌‌‌های فدرال رزرو به خواست دولت منبسط شد. درنتیجه، ماروین گودفرند، اقتصاددان سابق از فدرال رزرو ریچموند، توافق جدیدی را برای سیاست اعتباری فدرال رزرو پیشنهاد کرد. هدف از توافق‌نامه جدید تعیین مرزهای صریح برای اقداماتی است که می‌تواند به استقلال فدرال رزرو آسیب برساند.

استقلال فدرال رزرو گزاره‌‌‌ای است که سیاست‌گذاران فدرال رزرو کماکان به‌شدت از آن مراقبت می‌کنند. بااین‌حال، همیشه این‌طور نیست که استقلال یک‌باره مانند دهه‌‌‌های گذشته به‌ویژه در زمان جنگ، سلب شود. بلکه سیاست‌گذاران فدرال رزرو معتقدند اقداماتی که ممکن است امروز با نیت خوب انجام شود و کوتاه‌مدت به نظر برسد، در بلندمدت استقلال فدرال رزرو را از بین ببرند.

در سطح جهانی، ده‌ها کشور دیگر نیز به تقلید از این الگو، بانک مرکزی خود را مستقل کردند. مطالعات تطبیقی نشان می‌دهد که این استقلال، در بیشتر موارد با تورم کمتر و سیاست‌های باثبات‌تر همراه بوده است؛ اما باید به این واقعیت توجه داشت: استقلال بانک مرکزی، شرط کافی برای موفقیت اقتصادی نیست.

2) نگاهی نهادی به استقلال بانک مرکزی و ناسازگاری زمانی

دلیل اصلی نیاز به استقلال بانک مرکزی، چیزی است که اقتصاددانان به آن می‌گویند «ناسازگاری زمانی» (Time Inconsistency). این مفهوم از مقاله معروف کایدلند و پرسکات در سال ۱۹۷۷ می‌آید؛ مقاله‌ای که بعدها برایش جایزه نوبل گرفتند. داستان ساده‌اش این است: برای کاهش بیکاری، دولت باید تورمی بیشتر از حد انتظار مردم ایجاد کند؛ اما اگر مردم بدانند قرار است تورم ایجاد شود، انتظارشان بالا می‌رود و دیگر این سیاست کارایی ندارد. پس دولت یا بانک مرکزی، حتی اگر نیتش هم خیر باشد، باید از قبل خودش را متعهد کند که این کار را نکند؛ حتی اگر در آینده وسوسه شد. اینجاست که استقلال فدرال رزرو و پایبندی به آن به کمک می‌آیند. اگر مدیران بانک مرکزی از قبل افرادی محافظه‌کار، قانون‌مدار و حساس به اعتبار نهادی انتخاب شوند؛ و در برابر فشارهای دولت مصون بمانند، آنگاه اعتماد عمومی به سیاست‌های پایدار حفظ می‌شود.

مسئله ناسازگاری زمانی تنها محدود به سیاست پولی نیست، بلکه در سراسر سازوکارهای حکمرانی دولت مشاهده می‌شود. پس از وقوع یک بحران، حتی خیرخواه‌ترین دولت‌ها نیز ممکن است وسوسه شوند که سرمایه‌ها را مصادره کنند، کنترل اجاره‌ها را اعمال نمایند، بدهی‌های خود را از طریق تورم کاهش دهند و سپس قول دهند که دیگر چنین نخواهند کرد؛ اما اگر چنین روندی تکرار شود، نتیجه آن خواهد بود که دیگر هیچ‌کس در سرمایه‌گذاری، ساخت‌وساز یا خرید اوراق قرضه دولتی مشارکت نخواهد کرد؛ بنابراین، دولت نیاز دارد که از پیش تعهداتی ایجاد کند تا از اقداماتی که بعداً به نفعش خواهد بود، خودداری کند. نهادهایی همچون حقوق مالکیت، محدودیت اختیارات دولت و مانند آن، همگی برای حل این مسئله طراحی‌شده‌اند. مفهوم ناسازگاری زمانی نیز همان‌گونه که اقتصاددانان توصیه می‌کنند، تعهد از پیش است: یعنی دولت یا بانک مرکزی، حتی اگر بعدها وسوسه شد، از قبل سازوکاری طراحی کند که خودش را به قواعد پایدار مقید کند. استقلال بانک مرکزی، هدف نیست؛ ابزارِ این تعهد از پیش است.

در این میان، یک پرسش منطقی مطرح می‌شود: اگر ما به دولت‌ها اعتماد نداریم و نگران وسوسه‌های کوتاه‌مدت‌گرایانه هستیم، چرا فقط سیاست پولی را به نهاد مستقل سپرده‌ایم و نه سیاست مالی را؟ چرا اخذ مالیات، تخصیص بودجه و اعانه‌های دولتی همچنان در اختیار سیاست‌مداران است؟ پاسخ، همان‌قدر که اقتصادی است، سیاسی نیز هست. سیاست پولی (مانند تنظیم نرخ بهره) ظاهر تکنیکی و خنثی‌تری دارد؛ اما سیاست مالی، انتقال مستقیم منابع است؛ گرفتن از برخی و دادن به برخی دیگر. تصمیمات مالی، تصمیماتی هویتی و اجتماعی‌اند و به همین دلیل باید در میدان سیاست باقی بمانند. اینجاست که درک تفاوت دولت تکنوکرات و دولت دموکراتیک اهمیت پیدا می‌کند.

به‌عبارت‌دیگر، یک سؤال مهم این است: اگر می‌ترسیم دولت‌ها برای منافع سیاسی در کوتاه‌مدت تصمیم‌های اشتباه بگیرند، چرا فقط سیاست پولی (مثل تعیین نرخ بهره یا چاپ پول) را به بانک مرکزی مستقل داده‌ایم؟ چرا سیاست مالی؛ یعنی گرفتن مالیات، خرج کردن بودجه، یا کمک‌های نقدی به مردم را همچنان به خود سیاست‌مداران سپرده‌ایم؟ پاسخ این است که این دو نوع سیاست، ازنظر سیاسی تفاوت بزرگی دارند. سیاست پولی معمولاً غیرمستقیم، فنی و خنثی‌نماست. مثلاً وقتی بانک مرکزی نرخ بهره را بالا می‌برد، ممکن است وام‌گیرنده‌ها آسیب ببینند و سپرده‌گذارها سود کنند، اما این اثرات فوری و مستقیم نیستند. در ظاهر، بانک مرکزی فقط مثل یک ترموستات، دمای اقتصاد را تنظیم می‌کند؛ اما سیاست مالی مستقیم، شخصی و حساس است. گرفتن مالیات یعنی دولت از جیب مردم پول برمی‌دارد. خرج کردن بودجه یعنی پول را به افراد یا گروه‌های خاصی می‌دهد. این نوع تصمیم‌ها همیشه برنده و بازنده دارند و به همین دلیل، باید در اختیار نمایندگان مردم باشد و در فضای رقابتی و پاسخ‌گو باقی بماند. اگر سیاست مالی را هم به نهادی مستقل بدهیم، مثل این است که بگوییم چه کسی باید چه قدر مالیات بدهد یا چه کسی یارانه بگیرد؛ بدون آن‌که مردم بتوانند درباره‌اش رأی بدهند یا تصمیم بگیرند. این برخلاف روح دموکراسی است. درواقع، ما سیاست پولی را به متخصصان مستقل سپرده‌ایم چون می‌خواهیم از نوسانات احساسی و انتخاباتی دور بماند؛ اما سیاست مالی چون درباره‌ی توزیع عادلانه منابع است، باید در صحنه دموکراتیک بماند.

روشن‌ساز کلام: استقلال؛ اما نه برای قدرت‌نمایی

استقلال بانک مرکزی اگر به ابزاری برای اعمال قدرت تکنوکراتیک خارج از اراده مردم تبدیل شود، نه‌تنها مفید نیست، بلکه به‌تدریج مشروعیت خود را از دست می‌دهد. آنچه اهمیت دارد، حفظ اعتماد عمومی، پایبندی به قواعد و اجتناب از وسوسه استفاده ابزاری از این استقلال است. به‌قول یکی از مقامات فدرال رزرو: «بهترین راه برای حفظ استقلال بانک مرکزی، این است که هرگز از آن استفاده نادرست نکنی». در دنیای امروز، مهم‌تر از آن‌که بانک مرکزی مستقل باشد، این است که بداند چرا مستقل شده و برای چه هدفی باید مستقل بماند.

اگر ما از تکرار «وسوسه دولت» می‌ترسیم، آیا می‌توان نهادهای مستقل دیگری نیز برای سایر حوزه‌ها طراحی کرد؟ مثلاً یک شورای مستقل برای بودجه عمومی؟ یک نهاد غیر وابسته برای تخصیص یارانه؟ یک سازمان مستقل برای نرخ مالیات؟ پاسخ به این سؤال، به درک عمیق‌تری از فلسفه حکمرانی نیاز دارد. استقلال نهادی، هنگامی معنادار است که نهادها نه از مردم، بلکه از دولتِ موقتی مستقل باشند؛ یعنی در برابر نوسانات کوتاه‌مدت سیاست‌مداران مقاومت کنند، اما در برابر خواست عمومی پاسخ‌گو باقی بمانند. این دقیقاً همان تعادلی است که در طراحی فدرال رزرو سعی شده حفظ شود.