دموکراسی، دولت رفاه و بحران بدهی: سرنوشت محتوم لویاتان؟

اين نوشتار در تاريخ سی‌ویکم تیر‌ماه 1404 در هفته‌نامۀ آفتاب حقوقی منتشر شد. 

دموکراسی، دولت رفاه و بحران بدهی:

سرنوشت محتوم لویاتان؟

نظام مالی جهانی با بحرانی روبه‌روست که برخلاف تصور رایج، نه از اشتباه در سیاست‌گذاری‌های مالی یا تورم‌های گذرا، بلکه از بطن یک تحول ساختاری و سیاسی برمی‌خیزد: گذار از جمهوریت مبتنی بر انضباط مالی به دموکراسی‌های توده‌ای با دولت‌های رفاه گسترده.

بحران بدهی صرفاً یک مساله اقتصادی نیست؛ بلکه پیامد یک تحول سیاسی عمیق است: گذار از جمهوری‌های تجاری با دولت‌های محدود به دولت‌های رفاهی گسترده که در آن‌ها، حق رأی اکثریت، ابزاری برای تأمین مالی خواسته‌های بی‌پایان از خزانه‌ای محدودشده است.

راه‌حل، دیگر در یافتن یک ترفند اقتصادی هوشمندانه یا چاپ پول بیشتر نیست. جهان با یک دوراهی فلسفی-سیاسی روبه‌رو است: آیا می‌توان نظامی طراحی کرد که هم دموکراتیک باشد و هم ازنظر مالی مسئولیت‌پذیر؟ یا اینکه دموکراسی‌های مدرن، همان‌طور که برخی نظریه‌پردازان انتخاب عمومی معتقدند، سرانجام به لویاتان خود تبدیل می‌شوند و خود را در زیر بار بدهی‌هایشان مدفون خواهند کرد؟ آینده نظام مالی جهانی و جایگاه دلار به‌عنوان ستون فقرات آن، نه به پیش‌بینی‌های اقتصادی که به پاسخ ما به این پرسش بنیادین بستگی دارد؛ پاسخی که می‌تواند جهان را به شیوه‌هایی که در یک قرن اخیر ندیده‌ایم، بازآرایی کند.

1) جمهوری‌های تجاری و منطق انضباط مالی

در سده‌های گذشته، به‌ویژه در دوره پس از انقلاب آمریکا، مدل غالب حکمرانی بر پایه جمهوری‌های تجاری (Commercial Republics) استوار بود: دولت‌های محدود، مالیات‌های پایین، بودجه متوازن و اصل مسئولیت‌پذیری مالی. در این مدل‌ها، نمایندگی سیاسی محدود به نخبگان مالیاتی بود؛ کسانی که هزینه تصمیمات دولت را می‌پرداختند. این هم‌راستایی میان رأی و مسئولیت مالی، مانع از اتخاذ تصمیمات عوام‌گرایانه می‌شد (Brennan and Buchanan 1980).

در این رویکرد، به‌ویژه در سنت لیبرال آنگلوساکسون، بر تمایز مفهومی میان «دولت محدود» (Limited Government)، «مالیات‌پردازی با نمایندگی» (Taxation with Representation) و پیوند میان «شهروندی مالیاتی» و «پاسخ‌گویی سیاسی» تأکید می‌شود. فرض اصلی این سنت نظری آن است که حق مشارکت سیاسی باید با مسئولیت مالی همراه باشد؛ به این معنا که تنها زمانی می‌توان از دموکراسی انتظار مسئولیت‌پذیری داشت که رأی‌دهندگان مستقیماً هزینه سیاست‌های عمومی را نیز متقبل شوند. این تمایزها، از دید نظریه‌پردازانی چون جیمز مدیسون، الکساندر همیلتون و در قرن بیستم، جیمز بوکانان، برای حفظ تعادل میان آزادی فردی، کارایی مالی و پایداری دولت مدرن حیاتی‌اند (Buchanan 1975; Brennan and Buchanan 1980).

2) دموکراسی توده‌ای و ظهور دولت رفاه

با گذار از الگوهای کلاسیک جمهوریت به دموکراسی‌های توده‌ای مدرن، پیوند تاریخی میان حق رأی و مسئولیت مالی به‌تدریج تضعیف شد. گسترش حق رأی همگانی؛ در نتیجه اصلاحات قرن نوزدهم و بیستم، بی‌تردید از منظر عدالت سیاسی دستاوردی تاریخی بود، اما از منظر اقتصاد سیاسی، موجب ناهم‌ترازی فزاینده‌ای میان مطالبات شهروندان و منابع مالی موجود دولت‌ها شد. رأی‌دهندگانی که دیگر لزوماً مالیات مستقیم یا سنگینی نمی‌پردازند، می‌توانند خواهان مزایای گسترده‌ای از دولت شوند، بی‌آنکه انگیزه یا آگاهی کافی از هزینه‌های واقعی آن سیاست‌ها داشته باشند.

در غیاب مکانیسم‌هایی برای هم‌راستاسازی رأی و هزینه، مجموعه‌ای از پویایی‌های نهادی شکل می‌گیرد که دولت‌ها را به‌طور ساختاری به سمت کسری بودجه، افزایش بدهی و سیاست‌گذاری‌های عوام‌گرایانه سوق می‌دهد. این همان پدیده‌ای است که نظریه انتخاب عمومی از آن با تعبیر مکانیسم برآیندهای ناکارا در دموکراسی‌های بدون محدودیت نهادی یاد می‌کند (Buchanan 1975; Olson 1982).

 قرن بیستم، به‌ویژه پس از جنگ جهانی دوم، شاهد گسترش حق رأی همگانی و رشد سریع دولت‌های رفاه بود. در این دگرگونی، رابطه سنتی میان مالیات‌دهنده و رأی‌دهنده از هم گسیخت. اکنون اکثریتی که خود مالیات چندانی نمی‌پردازند، می‌توانند از طریق دموکراسی، بار مالی خواسته‌های رفاهی خود را به دوش اقلیتی کوچک یا نسل‌های آتی بیندازند (Buchanan 1975).

این مجموعه از انگیزه‌های سیاسی در درون دموکراسی‌های توده‌ای؛ یعنی توانایی وعده دادن منافع کوتاه‌مدت بدون پرداختن فوری به هزینه‌های آن، سبب می‌شود که نظام‌های انتخاباتی مدرن، به‌طور ساختاری به سمت کسری بودجه و انباشت بدهی میل کنند. پدیده‌ای که حتی الکساندر همیلتون، یکی از بنیان‌گذاران ایالات‌متحده، آن را «بیماری طبیعی همه دولت‌ها» خوانده بود (Hamilton [1790] 2001, 197).

در اینجاست که نظریه‌پردازانی مانند بوکانان، با الهام از هابز، دموکراسی مدرن را در غیاب محدودیت نهادی، شبیه به لویاتانی دانستند که دائماً در حال گسترش است (Buchanan 1975).

3) نمونه‌های تاریخی: از آتن تا واشنگتن

این روند جدید نیست. تاریخ، نمونه‌هایی از فروپاشی مالی در اثر رشد بدون مهار دموکراسی را نشان داده است. در آتن باستان، پس از گسترش دموکراسی مستقیم و یارانه‌های عمومی، تعادل مالی شهر فروپاشید و قدرت نظامی آن تحلیل رفت (Plutarch, Lives). در دنیای معاصر، آرژانتین نمونه‌ای کلاسیک از چرخه عوام‌گرایی، بازتوزیع گسترده و بحران بدهی است (Olson 1982) و در ایالات‌متحده، نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی، از حدود ۳۰٪ در دهه ۱۹۸۰ به بالای ۱۲۰٪ در دهه ۲۰۲۰ رسیده است (CBO 2024).

این گسست نهادی را می‌توان به‌وضوح در تجربه دموکراسی‌های رفاه محور اروپای غربی و همچنین در ایالات‌متحده مشاهده کرد. در اروپا، پس از جنگ جهانی دوم، گسترش گسترده خدمات اجتماعی، بیمه‌های بازتوزیعی و حمایت‌های مالی، به‌تدریج بار مالی سنگینی بر دولت‌های ملی وارد کرد؛ درحالی‌که رشد اقتصادی پایدار یا جمعیت جوان برای جبران آن وجود نداشت. بحران بدهی دولت‌های جنوب اروپا (یونان، ایتالیا، پرتغال) در دهه ۲۰۱۰ را می‌توان مستقیماً نتیجه همین ناهماهنگی دانست.

در ایالات‌متحده نیز، گرچه نظام رفاهی به‌اندازه اروپا گسترده نیست، اما سیاست‌گذاران با فشارهای سیاسی فزاینده‌ای برای گسترش خدمات عمومی و کاهش مالیات‌ها به‌صورت هم‌زمان مواجه‌اند؛ مطالباتی که منجر به رشد سرسام‌آور کسری ساختاری بودجه و بدهی فدرال شده است (CBO 2024). ازآنجاکه دلار همچنان ارز ذخیره جهانی است، آمریکا موقتاً از عواقب شدید این بدهی در امان مانده؛ اما این وضعیت شکننده است (Eichengreen 2011).

بدین ترتیب، بحران بدهی در دموکراسی‌های معاصر نه صرفاً یک مشکل اقتصادی، بلکه تجلی شکست در معماری نهادی است: از هم گسیختن رابطه میان قدرت سیاسی و مسئولیت مالی. اگر این رابطه بازسازی نشود؛ چه از طریق قواعد مالی سخت‌گیرانه، اصلاحات قانون اساسی، یا بازتعریف نقش دولت رفاه، نظام‌های دموکراتیک ممکن است ناخواسته خود را به لبه فروپاشی مالی و سیاسی برسانند؛ سناریویی که پیش‌تر در آتن باستان و امروز در پاریس یا واشنگتن در حال تکرار است.

4) دوراهی فلسفی: طراحی نظامی که هم دموکراتیک باشد و هم ازنظر مالی مسئولیت‌پذیر؟

جهان اکنون با این پرسش بنیادین روبه‌روست: آیا می‌توان نهادهایی طراحی کرد که در عین دموکراتیک بودن، پایداری مالی را تضمین کنند؟ یا اینکه دموکراسی‌های توده‌ای، ناگزیر به سقوط در دام مالی خود هستند، همان‌گونه که نظریه انتخاب عمومی هشدار می‌دهد (Brennan and Buchanan 1980; Olson 1982)؟

سقوط در باتلاق بدهی، صرفاً نتیجه بی‌انضباطی مالی نیست، بلکه محصول تعارضی نهادی میان گسترش افقی حقوق سیاسی و محدودیت‌های عمودی منابع مالی است. از میانه قرن بیستم به این‌سو، بسیاری از دموکراسی‌ها مسیر گذار از «جمهوری‌های محدود» به «دولت‌های رفاهی توده‌ای» را پیموده‌اند. در این روند، حق رأی همگانی بدون همراهی با مسئولیت مالی متناظر، شرایطی را پدید آورده که در آن مطالبه عمومی برای هزینه کرد بیشتر، بر توان مالیاتی و نهادی دولت پیشی گرفته است.

نظریه‌پردازان انتخاب عمومی همچون جیمز بوکانن و مانکور اولسون، پیش‌تر هشدار داده بودند که در غیاب سازوکارهای نهادی محدودکننده، ائتلاف‌های مطالباتی در نظام‌های دموکراتیک می‌توانند به خلق سیاست‌های مالی ناکارا، گسترش دیوان‌سالاری و انباشت مزمن بدهی بیانجامند (Brennan & Buchanan 1980; Olson 1982). این روند، به‌تدریج «هسته مولد اقتصاد» را تضعیف و نظم نهادی را از درون فرسوده می‌کند.

در پاسخ به این بحران ساختاری، برخی کشورها؛ به‌ویژه دموکراسی‌های کوچک با سنت‌های مالی محافظه‌کارانه، راهکارهای نهادی برای مهار پوپولیسم مالی طراحی کرده‌اند. یکی از نمونه‌های شاخص، سوئیس است که با تصویب قانون «ترمز بدهی» در سال ۲۰۰۱، دولت فدرال را ملزم ساخت که در طول چرخه‌های اقتصادی، بودجه‌ای متوازن داشته باشد. سوئیس با اجرای «ترمز بدهی» (Schuldenbremse) و ارجاع برخی مسائل مالی به همه‌پرسی، الگویی است از امکان تعادل دموکراسی و پایداری مالی (IMF 2016).

مهم‌تر آن‌که بسیاری از اصلاحات مالی عمده در این کشور، نه از طریق تصمیمات پارلمانی بلکه از مسیر همه‌پرسی ملی اجرایی شده‌اند؛ فرآیندی که هم مشروعیت دموکراتیک را تضمین کرده و هم انضباط مالی را نهادینه ساخته است (IMF 2016).

در نمونه‌ای دیگر، سوئد پس از بحران مالی دهه ۱۹۹۰، اصلاحات گسترده‌ای در چارچوب بودجه‌ریزی، استقلال بانک مرکزی و محدودسازی هزینه‌های جاری اعمال کرد؛ درحالی‌که همچنان سطح بالایی از رفاه اجتماعی را حفظ کرد. این نشان می‌دهد که پایداری مالی لزوماً با پس‌رفت دموکراتیک یا کاهش عدالت اجتماعی همراه نیست؛ بلکه نیازمند طراحی نهادی هوشمندانه، شفافیت اطلاعاتی و شکل‌دهی به ترجیحات مالی رأی‌دهندگان است (Anderson & Bergman 2020).

پاسخ به این پرسش؛ که آیا می‌توان نظامی طراحی کرد که هم دموکراتیک باشد و هم ازنظر مالی پایدار؟، درنهایت وابسته به آن است که دموکراسی‌ها تا چه اندازه بتوانند خود را اصلاح کنند پیش از آن‌که شرایط اقتصادی، آنان را وادار به ریاضت یا فروپاشی کند. در غیر این‌صورت، همان‌گونه که بوکانن هشدار داد، دموکراسی‌های مدرن ممکن است به دست خود، لویاتانی خلق کنند که نه از بیرون، بلکه از درون خویش سقوط می‌کند.

در قلب بحران بدهی، مسئله‌ای بنیادین قرار دارد: ترجیح زمانی کوتاه‌مدت رأی‌دهندگان و سیاستمداران در برابر نیاز به پایداری بلندمدت. سیاستمداران با انگیزه‌های انتخاباتی، غالباً وعده‌هایی می‌دهند که هزینه آن‌ها به آینده منتقل می‌شود؛ آینده‌ای که رأی نمی‌دهد. در این شرایط، پیشنهاد‌هایی چون: (1) تدوین قواعد مالی در قانون اساسی؛ (2) تشکیل شوراهای مستقل بودجه‌ریزی (Fiscal Councils)؛ (3) ارجاع تصمیمات مالی کلان به رفراندوم؛ (4) شفافیت بین نسلی در بودجه (Intergenerational Balance) می‌تواند بخشی از راه‌حل باشد. به‌بیان‌دیگر، اگر دموکراسی‌ها بخواهند از سقوط در دام بدهی خود بگریزند، باید دموکراسی را از درون بازآفرینی کنند؛ نه با تقلیل حق رأی، بلکه با نهادینه‌سازی مسئولیت‌پذیری، شفافیت و محدودیت‌های قانونی.

روشن‌ساز کلام:  پیامدهای جهانی بحران بدهی

با در نظر گرفتن نقش دلار به‌عنوان ارز ذخیره جهانی، تداوم رشد بی‌رویه بدهی عمومی در ایالات‌متحده نه‌تنها یک چالش داخلی، بلکه تهدیدی برای ثبات ساختار مالی بین‌المللی محسوب می‌شود. همان‌طور که آیشنگرین (Eichengreen 2011) هشدار داده، اگر ایالات‌متحده نتواند نظام مالی خود را به شیوه‌ای قابل‌اعتماد مدیریت کند، اعتماد بازیگران بین‌المللی به دلار نیز متزلزل خواهد شد؛ تحولی که نه‌تنها می‌تواند به بازتعریف نظم پولی جهانی بینجامد، بلکه ممکن است به پایان «امتیاز انحصاری» (Exorbitant Privilege) آمریکا در نظام مالی بین‌الملل منجر شود. این امتیاز که تاکنون امکان تأمین مالی ارزان‌قیمت کسری‌ها از طریق چاپ پول و جذب سرمایه جهانی را فراهم ساخته، درصورتی‌که پشتوانه نهادی و اعتماد بازارهای جهانی را از دست دهد، به یک ریسک سیستمی جهانی بدل خواهد شد.

در شرایطی که بدهی عمومی آمریکا از ۳۴ تریلیون دلار فراتر رفته و پیش‌بینی‌ها حاکی از ناپایداری ساختاری آن در دهه پیش ‌روست (CBO 2024)، نظام مالی بین‌الملل با چالشی روبه‌روست که پیش‌تر صرفاً فرضی تلقی می‌شد: تزلزل جایگاه دلار به‌عنوان ستون فقرات نظام مالی جهانی. اعتماد جهانی به دلار تا حد زیادی ناشی از ثبات سیاسی و مالی ایالات‌متحده، عمق بازار اوراق خزانه‌داری و نبود جایگزینی قابل‌اعتماد بوده است؛ اما اگر ایالات‌متحده نتواند بدهی‌های خود را در بلندمدت مهار کند، روندی خزنده اما پیوسته در تنوع‌بخشی به ذخایر ارزی جهان شکل خواهد گرفت.

در این میان، برخی قدرت‌های جهانی در پی بهره‌برداری از این فرصت برآمده‌اند. چین از طریق ابتکار کمربند و جاده و قراردادهای دوجانبه تسویه با یوان، تلاش کرده موقعیت ارز خود را تقویت کند. با وجود ضعف‌هایی چون کنترل سرمایه و عدم آزادی حساب سرمایه، استفاده منطقه‌ای از یوآن در آسیا و آفریقا به‌تدریج در حال گسترش است (Subacchi 2020).

در سطح دیگر، برخی کشورها به سمت ذخایر غیر سنتی مانند طلا، سبدهای ارزی منطقه‌ای، یا حتی دارایی‌های دیجیتال روی آورده‌اند. برای نمونه، بانک‌های مرکزی در سال‌های اخیر به بالاترین سطح خرید طلا از زمان جنگ سرد رسیده‌اند (IMF 2023) و پروژه‌هایی چون ارز دیجیتال بانک مرکزی (CBDC) در چین، اروپا و هند، حکایت از گذار تدریجی به نظم پولی چندقطبی دارند.

بااین‌حال، جایگزینی دلار نه به‌سرعت ممکن است و نه بدون تبعات. ساختار بازارهای مالی، عمق نقدینگی و قابلیت تبدیل دلار هنوز بی‌رقیب است؛ اما اگر ایالات‌متحده به بحران بدهی خود بی‌تفاوت بماند، قدرت نرم مالی آن؛ که شاید مهم‌تر از قدرت نظامی‌اش باشد، رو به افول خواهد گذاشت. چنین تحولی می‌تواند پیامدهایی ژئوپلیتیکی داشته باشد که توازن قدرت جهانی را از غرب به شرق یا جنوب جهانی منتقل کند؛ تحولی که نه با جنگ، بلکه با بحران بدهی رقم خواهد خورد.

فهرست منابع:

• Brennan, Geoffrey, and James Buchanan. 1980. The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge: Cambridge University Press.
• Buchanan, James. 1975. The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan. Chicago: University of Chicago Press.
• CBO (Congressional Budget Office). 2024. The Budget and Economic Outlook: 2024 to 2034. Washington, DC: CBO.
• Eichengreen, Barry. 2011. Exorbitant Privilege: The Rise and Fall of the Dollar and the Future of the International Monetary System. Oxford: Oxford University Press.
• Hamilton, Alexander. (1790) 2001. Report on Public Credit. In The Papers of Alexander Hamilton, Vol. 6, edited by Harold C. Syrett. New York: Columbia University Press.
• Hayek, Friedrich A. 1944. The Road to Serfdom. London: Routledge.
• IMF (International Monetary Fund). 2016. Switzerland: Selected Issues. IMF Country Report No. 16/50.
• Olson, Mancur. 1982. The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities. New Haven: Yale University Press.
• Plutarch. Parallel Lives. (ترجمه بر اساس نسخه‌های تاریخی کلاسیک)