توقف اجرای قانون ممنوعیت رشوه دادن به مقامات خارجی

اين نوشتار در تاريخ بیست‌ویکم اسفند‌ماه ۱۴۰۳ در هفته‌نامۀ حقوقی روزنامۀ آفتاب یزد منتشر شد.

توقف اجرای قانون ممنوعیت رشوه دادن به مقامات خارجی

توسط ترامپ با عنوان تقویت اقتصاد و امنیت ملی آمریکا

دونالد ترامپ  یک فرمان اجرایی را امضا کرد که به وزارت دادگستری دستور می‌دهد تا اجرای قانونی را متوقف کند که شرکت‌های آمریکایی را از رشوه دادن به مقامات دولت‌های خارجی برای برنده شدن یا حفظ تجارت منع می‌کند. ترامپ هنگام امضای این فرمان به خبرنگاران گفت: «این به معنای تجارت بسیار بیشتری برای آمریکا خواهد بود. قوانین ایالات‌متحده سخت‌گیرانه‌تر از سایر کشورها است و آمریکا را در مضیقه قرار می‌دهد.» این فرمان، تعقیب کیفری تحت قانون اقدامات فاسد خارجی را متوقف می‌کند. همچنین به دادستان کل پم باندی دستور می‌دهد تا «دستورالعمل‌های اجرایی تجدیدنظر شده و معقول» را طراحی کند که مانع رقابت شرکت‌های آمریکایی در خارج از کشور نشود. ترامپ استدلال کرده است که این قانون شرکت‌های آمریکایی را در مضیقه رقبای خارج از کشور قرار می‌دهد زیرا آن‌ها نمی‌توانند در اقداماتی که در میان رقبای بین‌المللی رایج است، شرکت کنند.

قانون مقابله با فساد خارجی ایالات‌متحده (FCPA :Foreign Corrupt Practices Act) قانونی است که در سال ۱۹۷۷ تصویب شد و هدف آن جلوگیری از پرداخت رشوه به مقامات دولتی خارجی توسط شرکت‌های آمریکایی و افراد مرتبط با آن‌هاست. این قانون یکی از مهم‌ترین قوانین بین‌المللی درزمینه مبارزه با فساد محسوب می‌شود و تأثیر گسترده‌ای بر نحوه فعالیت شرکت‌های چندملیتی داشته است.

مفاد کلیدی این قانون عبارت است از: (1) مقررات ضد رشوه (Anti-Bribery Provisions): شرکت‌های آمریکایی، افراد آمریکایی، شرکت‌های خارجی ثبت‌شده در بورس آمریکا و هر شخص یا شرکتی که در خاک آمریکا فعالیت دارد، حق پرداخت رشوه به مقامات خارجی برای کسب یا حفظ منافع تجاری را ندارند. این ممنوعیت شامل پرداخت‌های غیرمستقیم (مثلاً از طریق واسطه‌ها) نیز می‌شود. تعریف «رشوه» شامل پول نقد، هدایا، سفرهای لوکس، کمک‌های خیریه و سایر مزایایی است که به‌منظور تأثیرگذاری بر یک مقام خارجی پرداخت می‌شود. (2) مقررات حسابداری (Accounting Provisions): شرکت‌های ثبت‌شده در بورس آمریکا باید سوابق مالی شفاف و دقیق داشته باشند. آن‌ها ملزم به ایجاد کنترل‌های داخلی قوی برای جلوگیری از سوءاستفاده مالی هستند. (3) شرکت‌ها و افراد تحت پوشش: شرکت‌های آمریکایی، اتباع و ساکنان آمریکا، شرکت‌های خارجی که در بازارهای مالی آمریکا فعالیت دارند و هر شخص یا شرکتی که از خاک آمریکا برای انجام معاملات مرتبط با رشوه استفاده کند. (4) مجازات‌ها: شامل جریمه‌های مالی سنگین، تحریم‌های تجاری و حبس برای افراد خاطی می‌شود. در برخی موارد، شرکت‌ها مجبور به پرداخت میلیاردها دلار جریمه‌شده‌اند.

هدف این قانون ۱۹۷۷ جلوگیری از کمک آمریکایی‌ها به فساد عمومی که حاکمیت قانون را در بسیاری از کشورها تضعیف می‌کند، است. این قانون آمریکایی‌ها و برخی از صادرکنندگان خارجی اوراق بهادار را از رشوه دادن به مقامات خارجی منع می‌کند. در سال 1998، این قانون اصلاح شد تا در مورد شرکت‌های خارجی که به چنین رشوه‌هایی در آمریکا کمک می‌کنند، اعمال شود. متخلفان با حداکثر 15 سال زندان و جریمه نقدی 250,000 دلاری یا سه برابر معادل پولی که مقام خارجی درخواست می‌کند، روبرو هستند. نهادهای مسئول اجرای این قانون عبارت هستند از: (1) وزارت دادگستری آمریکا (DOJ): مسئول بررسی و اجرای بخش کیفری قانون. (2) کمیسیون بورس و اوراق بهادار آمریکا (SEC): مسئول بررسی و اجرای بخش‌های مالی و حسابداری. سال 2024، دادستان های فدرال بر اساس داده های شرکت حقوقی گیبسون دان، 30 اقدام اجرایی را بر اساس این قانون انجام دادند. اغلب موارد شامل پرداخت‌هایی است که توسط شرکت‌ها یا زیرمجموعه‌های آن‌ها برای تضمین کسب‌وکار به واسطه‌ها انجام می‌شود.

اهمیت بین‌المللی این قانون در این است که یکی از سخت‌گیرانه‌ترین قوانین مبارزه با فساد در جهان است. بسیاری از کشورها، ازجمله بریتانیا (Bribery Act 2010) و فرانسه (Sapin II)، قوانین مشابهی را تصویب کرده‌اند. شرکت‌های چندملیتی برای تطابق با این قانون باید برنامه‌های جامع مبارزه با فساد را اجرا کنند. درمجموع، این قانون ابزاری مهم برای مبارزه با فساد بین‌المللی است و تأثیر زیادی بر نحوه تجارت شرکت‌های آمریکایی و خارجی داشته است.

دونالد ترامپ در دوران ریاست‌جمهوری نخست خود (۲۰21-۲۰17) نسبت به این قانون رویکردی منتقدانه داشت. او این قانون را مانعی برای رقابت شرکت‌های آمریکایی در بازارهای بین‌المللی می‌دانست و بارها از آن انتقاد کرد: (1) انتقاد از سخت‌گیری قانون: ترامپ در سخنرانی‌های خود بارها اعلام کرد که این قانون شرکت‌های آمریکایی را در رقابت با شرکت‌های خارجی (که ممکن است از رشوه استفاده کنند) در موقعیت ضعیف‌تری قرار می‌دهد. او در یک جلسه در سال ۲۰۱۲ (پیش از ریاست‌جمهوری) گفته بود: «این‌یکی از مضحک‌ترین قوانین است. شما در کشورهای دیگر نمی‌توانید بدون پرداخت پول به مقامات کاری انجام دهید. پس یا باید در آن کشورها فعالیت نکنید یا باید شکست بخورید». او در یک جلسه در کاخ سفید در سال ۲۰۱۹ گفت: «چگونه می‌توانید در تجارت جهانی رقابت کنید وقتی به شما اجازه نمی‌دهند به کسی پول بدهید؟» (2) تلاش برای تضعیف یا لغو قانون: در دوران نخست ریاست‌جمهوری‌اش، ترامپ و تیم او به دنبال کاهش اجرای سخت‌گیرانه این قانون بودند. در سال ۲۰۱۹، گزارش‌هایی منتشر شد مبنی بر اینکه دولت او بررسی کرده که آیا امکان لغو یا اصلاح این قانون وجود دارد یا خیر. (3) تغییر رویکرد وزارت دادگستری: در آن دوران، وزارت دادگستری و کمیسیون بورس و اوراق بهادار، کمتر بر اجرای این قانون تأکید داشتند و تعداد پرونده‌های جدید مرتبط با این قانون در مقایسه با دوران اوباما کاهش یافت. (4) تصویب راهنماهای جدید برای کاهش فشار بر شرکت‌ها: وزارت دادگستری در دوران ترامپ دستورالعمل‌های جدیدی منتشر کرد که به شرکت‌های آمریکایی اجازه می‌داد در صورت همکاری در تحقیقات فساد، از مجازات سنگین معاف شوند. این تغییرات باعث شد برخی شرکت‌ها با فشار کمتری روبه‌رو شوند و اجرای این قانون به‌نوعی سهل‌گیرانه‌تر شود.

با وجود انتقادات و برخی تلاش‌ها برای کاهش اجرای این قانون، همچنان پابرجا ماند و در دوران ترامپ لغو نشد. با روی کار آمدن جو بایدن، اجرای این قانون مجدداً سخت‌گیرانه‌تر شد و برخورد با فساد بین‌المللی در اولویت دولت بایدن قرار گرفت. درمجموع، ترامپ در دورۀ نخست ریاست جمهوری خود به دنبال تضعیف اجرای این قانون بود، اما موفق به لغو آن نشد و این قانون همچنان یکی از ابزارهای اصلی آمریکا در مبارزه با فساد خارجی باقی ماند.

در تاریخ ۱۰ فوریه ۲۰۲۵ (22 بهمن 1403)، دونالد ترامپ در دورۀ دوم ریاست جمهوری خود، دستور اجرایی‌ با عنوان «توقف اجرای قانون مقابله با فساد خارجی برای تقویت اقتصاد و امنیت ملی آمریکا» (FCPA EO) را امضا کرد. این دستور، وزارت دادگستری را موظف می‌کند که به مدت ۱۸۰ روز اجرای قانون مقابله با فساد خارجی را متوقف کند تا دادستان کل جدید؛ پام بوندی (Pam Bondi)، دستورالعمل‌های جدیدی برای اجرای این قانون صادر کند.

مفاد کلیدی این دستور اجرایی، عبارت است از: (1) تعلیق موقت: وزارت دادگستری از آغاز تحقیقات جدید یا اجرای پرونده‌های مربوط به قانون مقابله با فساد خارجی برای ۱۸۰ روز منع شده است؛ مگر اینکه دادستان کل تصمیم بگیرد استثنائاتی اعمال کند. (2) بازنگری و اصلاح قانون: دادستان کل موظف است سیاست‌های فعلی اجرای این قانون را بررسی و تغییراتی را در راستای اهداف اقتصادی و امنیتی دولت ایجاد کند. (3) امکان تمدید تعلیق: دوره بررسی اولیه قابل تمدید تا ۱۸۰ روز دیگر است؛ درصورتی‌که دادستان کل تصمیم بگیرد که این امر ضروری است.

دلیل صدور این دستور اجرایی این است که ترامپ همچنان در دورۀ دوم ریاست جمهوری خود استدلال می‌کند که اجرای فعلی این قانون به منافع اقتصادی و سیاست خارجی ایالات‌متحده آسیب می‌زند. این دستور اجرایی ادعا می‌کند که اجرای بیش‌ازحد سخت‌گیرانه و غیرقابل‌پیش‌بینی این قانون، رقابت شرکت‌های آمریکایی را در بازارهای جهانی دشوار کرده و درنهایت به امنیت ملی ضربه می‌زند.

منتقدان می‌گویند که توقف اجرای این قانون می‌تواند تلاش‌های جهانی برای مقابله با فساد را تضعیف کرده و اعتبار شرکت‌های آمریکایی را در سطح بین‌المللی خدشه‌دار کند. آن‌ها معتقدند که این قانون یکی از مهم‌ترین ابزارهای آمریکا برای ترویج تجارت سالم و اخلاقی در سطح جهانی بوده است. برخی کارشناسان هشدار داده‌اند که این تعلیق ممکن است باعث افزایش فساد جهانی و سوءاستفاده مقامات و شرکت‌های خارجی شود.

ترامپ همچنین گفته قانون مقابله با فساد خارجی ایالات‌متحده توانایی او را برای اداره امور خارجی محدود می‌کند. در همین رابطه پیش از انتخابات ۲۰۲۴، بحثی درباره این مطرح بود که آیا دونالد ترامپ یک فاشیست است یا نه. فرانسیس فوکویاما اظهار داشته است که من فکر می‌کنم این برچسب مناسبی نبود، زیرا فاشیسم با مفاهیمی مانند نسل‌کشی و قدرت تمامیت‌خواهانه همراه است و ما هنوز به آن نقطه نزدیک نشده بودیم. فاشیسم یک ایدئولوژی دارد و من هرگز اعتقاد نداشته‌ام که ترامپ تحت تأثیر چیزی که بتوان آن را یک ایده نامید، هدایت‌شده باشد؛ اما او را به‌وضوح می‌توان یک اقتدارگرا (authoritarian) دانست؛ چراکه او و متحدانش، مانند ایلان ماسک، عامدانه در حال تضعیف ساختارهای نظارتی در سیستم قانون اساسی ایالات‌متحده هستند. ترامپ حتی یک‌بار هم تلاش نکرده است که از طریق کنگره‌ای که تحت کنترل جمهوری‌خواهان است، سیاست‌هایش را اجرا کند؛ بلکه عمداً ترجیح داده که همه کارها را از طریق فرمان‌های اجرایی، مانند یک پادشاه، انجام دهد.

بااین‌حال، اصطلاح ساده‌ «اقتدارگرا» به‌تنهایی پدیده‌ جهانی‌ای که ترامپ بخشی از آن است را کاملاً توصیف نمی‌کند. استیو هانسون و جف کوپستین امروز مقاله‌ای تکمیلی در Persuasion منتشر کرده‌اند که در آن، ترامپیسم را به‌عنوان یک پدیده‌ی «پدرسالارانه» (patrimonial) توصیف کرده‌اند. جاناتان راوش نیز اخیراً در آتلانتیک مقاله‌ای منتشر کرده که بر همین مفهوم تأکید دارد. من فکر می‌کنم که این اصطلاح دقیق‌تر است و موقعیت فعلی ما را در چارچوب تاریخی درستی قرار می‌دهد.

مکس وبر اصطلاح «پدرسالارانه» را برای توصیف تقریباً تمام حکومت‌های پیشامدرن، پس از خروج بشر از قبیله‌گرایی غیرمتمرکز، به کار برد. در این نوع حکومت‌ها، دولت به‌عنوان امتداد خانواده و دارایی شخصی حاکم تلقی می‌شد. چنین سیستم‌هایی از فتوحات شکل‌گرفته بودند؛ به این صورت که رئیس یک گروه مهاجم پیروز، زمین‌ها، منابع و حتی زنان را میان جنگجویانش تقسیم می‌کرد و این افراد نیز می‌توانستند این دارایی‌ها را به نسل‌های بعدی خود منتقل کنند. در چنین نظام‌هایی، هیچ تمایزی میان دارایی عمومی و خصوصی وجود نداشت. به‌طور نظری، همه‌چیز متعلق به حاکم بود و او می‌توانست یک استان را همراه با تمام ساکنانش به‌عنوان هدیه‌ عروسی به پسر یا دخترش ببخشد.

جدایی اموال شخصی حاکم از دارایی‌های حکومت، نخستین بار در قرون هفدهم و هجدهم توسط نظریه‌پردازانی مانند توماس هابز و ژان بودن مطرح شد. آن‌ها حاکمیت را در چهارچوب یک مشترک‌المنافع (commonwealth) و نه در شخص حاکم تعریف کردند. این تفکیک برای اولین بار مفهوم جدیدی را ممکن ساخت: فساد. به این معنا که یک مقام حکومتی می‌توانست منابع عمومی را برای منافع شخصی خود مصادره کند، پدیده‌ای که در نظام‌های پدرسالارانه اساساً معنا نداشت.

یکی از موضوعات اصلی در دو جلد کتاب نظم سیاسی فوکویاما، دشواری ایجاد یک دولت مدرن و غیرشخصی بود؛ دولتی که در آن جایگاه افراد بر اساس شهروندی تعریف می‌شود، نه بر اساس رابطه شخصی با حاکم. تنها در چنین شرایطی است که یک اقتصاد مدرن نیز می‌تواند شکل بگیرد، چراکه دولت موظف است از حقوق مالکیت محافظت کند و مبادلات اقتصادی را بدون توجه به هویت صاحبان حقوق قضاوت و تنظیم کند.

مشکل دولت مدرن این است که بی‌ثبات است. انسان‌ها ذاتاً موجوداتی اجتماعی هستند، اما این اجتماعی بودن در وهله‌ نخست به‌صورت تمایل به جانب‌داری از دوستان و خانواده بروز می‌کند. این گرایش، به پدیده‌ای منجر می‌شود که می‌توان آن را «بازگشت به پدرسالاری» (repatrimonialization) نامید؛ اصطلاحی طولانی که به پس‌روی یک دولت مدرن و غیرشخصی به سمت یک نظام پدرسالارانه اشاره دارد.

این پدیده، مشکلی است که بسیاری از جوامع پیشین را گرفتار کرده است، ازجمله چین در دوران سلسله تانگ، امپراتوری عثمانی در قرن هفدهم و فرانسه در دوران رژیم کهن (Ancien Régime). در هر یک از این موارد، دولتی که در مسیر مدرن شدن قرار داشت، توسط نخبگان قدرتمند نزدیک به حاکم تسخیر شد.

برای مثال، در فرانسه، پادشاه امتیازات سودجویانه‌ای مانند جمع‌آوری مالیات را به بالاترین پیشنهاددهنده می‌فروخت. این نوع از خصوصی‌سازی امتیازات دولتی، نمونه‌ای از بازگشت به نظام پدرسالارانه است که باعث تضعیف بنیان‌های دولت مدرن می‌شود.

ازنظر فوکویاما نیازی به توضیح نیست که ایالات‌متحده در حال تجربه‌ی بازگشت به پدرسالاری است. آنچه دولت ترامپ را متمایز می‌کند، میزان آشکار بودن فساد آن است. این دولت بازرسان کل را که وظیفه‌ نظارت و مقابله با فساد را بر عهده دارند، اخراج کرده است. قانون مقابله با فساد خارجی را نادیده گرفته و از اجرای آن سر باز زده است. همچنین، تصمیم‌هایی اتخاذ کرده که به نفع منافع تجاری همدستش، ایلان ماسک بوده است. غول‌های فناوری مانند مارک زاکربرگ و جف بزوس با صدها میلیون دلار هدیه به مراسم تحلیف ترامپ آمدند، به این امید که پادشاه توجهی به آن‌ها نشان دهد. همان‌طور که ترامپ بر بخش‌های زیادی از جهان تعرفه‌های تجاری اعمال می‌کند، سیل جدیدی از لابی‌گران برای گرفتن معافیت‌ها راهی کاخ سفید خواهند شد و این فرایند نیز با پرداخت‌های شخصی و پشت‌پرده تسهیل خواهد شد.

این نوع فساد، ویژگی اصلی اقتدارگرایی مدرن است. برای بلشویک‌ها، نازی‌ها یا مائوئیست‌ها، هدف اصلی، ثروت‌اندوزی شخصی نبود؛ اما دشمنان دموکراسی لیبرال امروز، برخلاف مارکسیست‌های گذشته، ازنظر ایدئولوژیک آن را به چالش نمی‌کشند. بلکه آن‌ها، نهادهای قانونی را مانعی برای منافع شخصی خود می‌بینند و صرفاً به دلایل خودخواهانه به آن‌ها حمله می‌کنند. رهبران ونزوئلا یا اعضای فارک در کلمبیا ممکن است کار خود را به‌عنوان سوسیالیست یا مارکسیست آغاز کرده باشند، اما درنهایت به باندهای جنایتکار تبدیل شدند. کره شمالی نیز به‌شدت درگیر قاچاق سلاح، تجارت مواد مخدر و باج‌گیری سازمان‌یافته است؛ بنابراین، آمریکا نیز مانند بسیاری از جوامع دیگر، در حال بازگشت به پدرسالاری است. زمانی جهان درگیر نبردهای ایدئولوژیک بود، اما امروز بیش‌ازپیش شبیه به باندهای جنایتکاری است که بر سر قلمرو و رانت‌های قدرت می‌جنگند.