الزام شرکت‌های ملی گاز و توانیر به درج وجه التزام قطع گاز و برق در قراردادهای با واحدهای تولیدی

اين نوشتار در تاريخ چهاردهم اسفند‌ماه ۱۴۰۳ در هفته‌نامۀ حقوقی روزنامۀ آفتاب یزد منتشر شد.

الزام شرکت‌های ملی گاز و توانیر

به درج وجه التزام قطع گاز و برق

در قراردادهای منعقده با واحدهای تولیدی

به‌موجب ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مصوب 16/ 11/ 1390 در زمان کمبود برق، گاز یا خدمات مخابرات، واحدهای تولیدی صنعتی و کشاورزی نباید در اولویت قطع برق یا گاز یا خدمات مخابرات قرار داشته باشند و شرکت‌های عرضه‌کننده برق، گاز و خدمات مخابرات موظف‌اند هنگام عقد قرارداد با واحدهای تولیدی اعم از صنعتی، کشاورزی و خدماتی، وجه التزام قطع برق یا گاز یا خدمات مخابرات را در متن قرارداد پیش‌بینی کنند. هرگاه دولت به دلیل کمبودهای مقطعی به شرکت‌های عرضه‌کننده برق یا گاز یا مخابرات دستور دهد موقتاً جریان برق یا گاز یا خدمات مخابراتی واحدهای تولیدی متعلق به شرکت‌های خصوصی و تعاونی را قطع کنند، موظف است نحوه جبران خسارت‌های وارده به این شرکت‌ها ناشی از تصمیم فوق را نیز تعیین و اعلام کند. شرکت‌های عرضه‌کننده برق و گاز موظف‌اند ضمن هماهنگی با شرکت‌های بیمه، امکان خرید بیمه‌نامه پوشش‌دهنده خسارات ناشی از قطع برق یا گاز را برای واحدهای تولیدی مشترک خود فراهم آورند.

این ماده 25 با هدف حمایت از واحدهای تولیدی صنعتی و کشاورزی در برابر قطعی‌های ناگهانی و برنامه‌ریزی‌نشده خدمات زیرساختی تصویب‌شده است. در این ماده 2 نکته قابل‌توجه است: (1) اولویت در قطع خدمات: در شرایط کمبود منابع مانند برق، گاز یا خدمات مخابراتی، واحدهای تولیدی صنعتی و کشاورزی نباید در اولویت قطع قرار گیرند. این بدان معناست که در مواقع بحرانی، این واحدها باید تا حد امکان از تداوم خدمات بهره‌مند شوند تا از اختلال در فرآیندهای تولیدی و اقتصادی جلوگیری شود. (2) وجه التزام در قراردادها: شرکت‌های تأمین‌کننده خدمات (برق، گاز، مخابرات) موظف‌اند در قراردادهای خود با واحدهای تولیدی، بندی را تحت عنوان «وجه التزام» درج کنند. این بند به‌منظور تعیین خسارت‌های مالی در صورت قطع خدمات است. به‌عبارت‌دیگر، اگر خدمات به‌طور ناگهانی و بدون برنامه‌ریزی قطع شود، تأمین‌کننده موظف به پرداخت خسارت تعیین‌شده در قرارداد به واحد تولیدی خواهد بود.

به‌موجب آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۵) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مصوب 18/ 1/ 1395 منظور از «واحدهای تولیدی» کلیه واحدهای تولیدی صنعتی، معدنی و کشاورزی دارای مجوز از وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و جهاد کشاورزی و سایر مراجع ذی‌ربط قانونی می‌باشند. منظور از «شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات» کلیه شرکت‌های عرضه‌کننده برق، گاز، خدمات ارتباطی و فناوری اطلاعات می‌باشند.

اهمیت اجرای این ماده ۲۵ در این است که: (1) حمایت از تولید ملی: با تضمین تداوم خدمات زیرساختی، واحدهای تولیدی می‌توانند بدون نگرانی از قطعی‌های ناگهانی به فعالیت خود ادامه دهند که این امر به افزایش تولید و بهره‌وری منجر می‌شود. (2) کاهش خسارات اقتصادی: درج وجه التزام در قراردادها، تأمین‌کنندگان را ملزم به برنامه‌ریزی دقیق‌تر و اطلاع‌رسانی به‌موقع در خصوص قطعی‌های احتمالی می‌کند که این امر می‌تواند از بروز خسارات مالی به واحدهای تولیدی جلوگیری کند. (3) تقویت اعتماد بین تولیدکنندگان و تأمین‌کنندگان: شفافیت در قراردادها و تعیین تکالیف و تعهدات هر یک از طرفین، به بهبود روابط کاری و افزایش اعتماد متقابل منجر می‌شود.

به‌موجب آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۵) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مصوب 18/ 1/ 1395 کلیه شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات موظف‌اند متن قراردادهای تأمین خدمات به واحدهای تولیدی را به‌گونه‌ای تنظیم نمایند تا تأمین خدمات وفق مفاد قرارداد در تمام دوره قرارداد تداوم یابد. وجه التزام، جایگزینی خدمات و چگونگی جبران خسارت وارده به واحدهای تولیدی، در صورت قطع خدمات، باید در متن قرارداد پیش‌بینی شود. پوشش خسارت مربوط به هزینه‌های عملیات جاری واحدهای تولیدی در مدت قطع خدمات، باید در قرارداد پیش‌بینی و برآورد و نحوه جبران خسارت مازاد بر هزینه‌های جاری در صورت ارائه خدمات مطمئن‌تر نیز در قرارداد لحاظ گردد. قطع خدمات واحدهای تولیدی در شرایط غیر اضطراری و پیش‌بینی‌شده در قرارداد مجاز نمی‌باشد. در شرایط غیر اضطراری و پیش‌بینی‌شده در قرارداد، شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات، قطع خدمات واحدهای تولیدی را به اطلاع استانداری و دستگاه­های استانی وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و جهاد کشاورزی می‌رسانند. استانداری‌ها نیز شورای تأمین استان را برای رعایت ماده (۲۵) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار تشکیل داده و تصمیمات شورای تأمین را ابلاغ می‌نمایند. چنانچه در شرایط عادی خدمات واحدهای تولیدی قطع شود، شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات موظف‌اند بر اساس قراردادهای منعقده نسبت به جبران خسارت برابر این آیین‌نامه اقدام نمایند. برای مواردی که قطع و یا کاهش ارائه خدمات قابل‌برنامه‌ریزی می‌باشد، شرکت ارائه‌دهنده خدمات موظف است حداقل (۲۴) ساعت قبل از اعمال محدودیت یا قطع خدمات، مراتب را به مشترکین تولیدی اعلام نماید. پرداخت خسارت به شرکت‌ها منوط به عدم وجود بدهی معوق به شرکت ارائه‌کننده خدمات است. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور همه‌ساله اعتبار لازم برای جبران خسارت شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات، ناشی از تصمیم دولت برای قطع جبران خدمات به واحدهای تولیدی را در لوایح بودجه سالانه پیش‌بینی خواهد نمود. شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات می‌توانند برای ایفای تمام یا بخشی از تعهدات خود ناشی از اجرای این آیین‌نامه، نسبت به بیمه تأمین خدمات موضوع این آیین‌نامه اقدام نمایند. واحدهای تولیدی که به لحاظ آسیب‌پذیری تجهیزات و یا مسائل ایمنی ناشی از قطع خدمات متحمل خسارت زیاد می‌شوند، موظف‌اند مراتب را با ذکر موارد آسیب و حداقل خدماتی که باید دریافت نمایند، به شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات قبلاً اعلام نموده و یا در مفاد قرارداد فی‌مابین ذکر نمایند. واحدهای تولیدی که مشمول دریافت خسارت می‌شوند، درصورتی‌که بدهی به شرکت ارائه‌دهنده خدمات داشته باشند، به میزان بدهی از خسارت آن واحد کسر می‌گردد.

ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار با تمرکز بر حمایت از واحدهای تولیدی در برابر قطعی‌های ناگهانی خدمات زیرساختی، نقش مهمی در پایداری و توسعه اقتصادی کشور ایفا می‌کند. اجرای صحیح و کامل این ماده می‌تواند به بهبود فضای کسب‌وکار و افزایش اعتماد فعالان اقتصادی منجر شود. با وجود تصویب این ماده 25 در سال ۱۳۹۰، گزارش‌ها حاکی از آن است که اجرای کامل آن با موانعی مواجه بوده است. برخی از این موانع شامل عدم تخصیص بودجه مستقل برای جبران خسارات است. برای رفع این چالش‌ها، نیاز به همکاری نزدیک بین دولت، تأمین‌کنندگان خدمات و واحدهای تولیدی وجود دارد تا با تدوین مقررات شفاف و تخصیص منابع مالی مناسب، اجرای مؤثر این ماده تضمین شود.

در اعتراض به عدم اجرای این ماده 25 جلسه پانصد و بیست و پنجم شورای رقابت مورخ 8/ 9/ 1401 با موضوع بروز رویه ضد رقابتی عدم درج وجه التزام موضوع ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار در قراردادهای منعقده فی‌مابین واحدهای تولیدی و ارائه‌دهندگان خدمات گاز و برق به طرفیت شرکت ملی گاز ایران و شرکت مدیریت تولید، انتقال و توزیع برق ایران (توانیر) برگزار شد. اعضای شورای رقابت با توجه به مفاد شکایت تقدیمی، دفاعیات مشتکی‌عنه و گزارش کارشناسی پرونده چنین تصمیم گرفتند: «با عنایت به تشخیص جنبه عمومی رویه ضد رقابتی «عدم درج وجه التزام موضوع ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار در قراردادهای منعقده فی‌مابین واحدهای تولیدی و ارائه‌دهندگان خدمات گاز» از سوی شورای رقابت، اعضای شورا مستند به ماده ۶۲ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی موضوع را بررسی و با توجه به دفاعیات مشتکی‌عنه و گزارش کارشناسی پرونده به شرح ذیل مبادرت به اتخاذ تصمیم نمودند: (1) با عنایت به اینکه شرکت ملی گاز ایران و شرکت مدیریت تولید، انتقال و توزیع برق ایران (توانیر) در قراردادهای منعقده با واحدهای تولیدی شرط وجه التزام موضوع صدر ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار را در نظر نگرفته‌اند، عدم درج وجه التزام مذکور موجب سوءاستفاده از وضعیت اقتصادی مسلط از طریق «تحمیل شرایط قراردادی غیرمنصفانه» شده است؛ فلذا شورای رقابت به‌اتفاق آراء شکایت وارده را موجب بروز رویه ضد رقابتی موضوع جزء (2) بند (ط) ماده ۴۵ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تشخیص و با استناد به بند (3) ماده ۶۱ شرکت ملی گاز ایران و شرکت مدیریت تولید، انتقال و توزیع برق ایران (توانیر) را ملزم به توقف رویه ضد رقابتی و درج یک بند در قراردادهای منعقده با واحدهای تولیدی با عنوان «وجه التزام قطع گاز/برق در صورت اعمال صدر ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» با هماهنگی و نظارت شورای رقابت نمود. شورای رقابت همچنین با اکثریت آراء مقرر نمود؛ با استناد به بند (4) ماده ۶۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی موضوع در جهت شفافیت بیشتر بازار اطلاع‌رسانی عمومی‌ گردد. (2) شورای رقابت به‌اتفاق آراء مقرر نمود که با توجه به ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، سازمان برنامه‌وبودجه کشور در مورد درج اعتبارات لازم در لوایح بودجه سالانه کل کشور به‌منظور فراهم کردن شرایط اجرای مصادیق قسمت اخیر ماده ۲۵ قانون یادشده جهت جبران خسارت ناشی از قطع گاز از سوی دولت به دلیل کمبودهای مقطعی اقدامات لازم را انجام دهد و در این خصوص مکاتبات لازم توسط رئیس شورا با سازمان مذکور صورت گیرد. تصمیم صادره حضوری و ظرف مهلت ۲۰ روز از تاریخ ابلاغ قابل‌اعتراض در هیئت تجدیدنظر موضوع ماده ۶۴ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی می‌باشد».

هیئت تجدیدنظر شورای رقابت در ابرام نظر شورای رقابت تصمیم خود به شماره 123/ 01/ هـ ت مورخ 1/ 12/ 1401 را چنین مقرر کرد: «تصمیم جلسه ۵۲۵ شورای رقابت مورخ 8/ 9/ 1401 مبنی بر توقف رویه ضد رقابتی و درج یک بند در قراردادهای منعقده با واحدهای تولیدی با عنوان «وجه التزام قطع گاز در صورت اعمال صدر ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» مورد درخواست تجدیدنظر خوانده با توجه به محتویات پرونده و جهات و مبانی استدلال و مستندات قانونی مندرج در آن مطابق قانون اصدار یافته و عاری از اشکال است. ازاین‌رو با رد اعتراضات تجدیدنظرخواه مستند به شق (ج) بند (3) ماده ۶۴ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی آن را تأیید می‌نماید. این رأی قطعی و لازم‌الاجراست».

شرکت ملّی گاز از این دو تصمیم شورای رقابت و هیئت تجدیدنظر آن به دیوان عدالت اداری شکایت می کند و اظهار می دارد که «شورای رقابت بر اساس مقررات مورد شکایت شرکت ملّی گاز را به درج یک بند در قراردادهای منعقده با واحدهای تولیدی با عنوان «وجه التزام قطع گاز در صورت اعمال صدر ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» ملزم نموده و این در حالی است که در ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مقررشده است که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور همه‌ساله اعتبار لازم برای جبران خسارت شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات ناشی از تصمیم دولت برای قطع جبران خدمات به واحدهای تولیدی را در لوایح بودجه سالانه پیش‌بینی خواهد نمود و تاکنون سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به درخواست‌های شرکت ملّی گاز در رابطه با تأمین اعتبار مربوط به این بخش پاسخ نداده است؛ بنابراین در این شرایط الزام شرکت ملّی گاز به درج شرط صدرالذکر با وجود عدم تأمین اعتبار مربوط به اجرای آن، با بندهای (هـ) و (ح) ماده ۲۸ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) و بند (ت) ماده ۷ قانون برنامه ششم توسعه ج.ا.ا. و ماده ۷۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور که ایجاد بار مالی مازاد بر اعتبار پیش‌بینی‌شده در قوانین بودجه سنواتی را ممنوع اعلام کرده، مغایرت دارد و اصولاً شرایط قراردادی غیرمنصفانه و رویه ضد رقابتی در قراردادهای شرکت ملّی گاز با مشترکین عمده خود وجود ندارد تا شورای رقابت صلاحیت ورود به موضوع را پیدا کند».

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای رقابت به‌موجب لایحۀ مورخ 31/ 2/ 1402 اعلام کرده است که: «شورای رقابت بر اساس مواد ۵۸ و ۶۲ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مرجع تشخیص رویه‌های ضد رقابتی است و بر اساس همین صلاحیت نیز موضوع مندرج در مصوبه مورد شکایت را ضد رقابتی تشخیص داده است. ثانیاً با توجه به اینکه شرکت ملّی گاز در دفاعیات خود نیز به بار مالی اجرای تصمیم احتمالی شورای رقابت اشاره‌کرده بود، شورا در قسمت دوم تصمیم خود تصریح نموده است که برای تأمین منابع مالی اجرای مصوبه با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مکاتبه خواهد کرد و طی نامه مورخ 22/ 9/ 1401 خود به سازمان مذکور این کار را انجام داده است. ثالثاً تصمیم شورای رقابت بر اساس ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و تبصره (1) ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی این ماده اتخاذ شده و منابع مالی اجرای قانون مذکور نیز توسط مجلس در همان قانون پیش‌بینی‌شده و اینکه بودجه‌ای تاکنون تخصیص داده نشده، به علت عدم پیگیری شرکت ملی گاز بوده و تبعات آن را شرکت‌های طرف قرارداد به این شرکت نباید تحمل کنند».

پرونده کلاسه ۰۲۰۰۱۴۷ به خواسته ابطال مصوبه شماره ۵۲۵ مورخ 8/ 9/ 1401 شورای رقابت و رأی شماره 123/ 01/ هـ ت مورخ 1/ 12/ 1401 هیئت تجدیدنظر شورای رقابت، در هیئت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری مطرح شد و پس از بحث و بررسی، بیش از سه‌چهارم اعضای هیئت تخصصی قائل به رد شکایت بوده و مستند به‌حکم مقرر در بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ به شرح زیر به صدور رأی اقدام کردند: «با توجه به اینکه مقررات مورد شکایت که در مقام الزام شرکت ملّی گاز به درج یک بند در قراردادهای منعقده با واحدهای تولیدی با عنوان «وجه التزام قطع گاز در صورت اعمال صدر ماده ۲۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» صادرشده است، متضمن هیچ تکلیفی جهت تأمین اعتبار لازم برای جبران خسارت نیست، لذا مصوبه شماره ۵۲۵ مورخ 8/ 9/ 1401 شورای رقابت و رأی شماره 123/ 01/ هـ ت مورخ 1/ 12/ 1401 هیئت تجدیدنظر شورای رقابت خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رأی به رد شکایت صادر و اعلام می‌کند».