ابهام استراتژیک در عدم رعایت تشریفات قانونی ارسال لایحۀ پالرمو از مجلس به مجمع تشخیص

اين نوشتار در تاريخ دوم بهمن‌ماه 1403 در هفته‌نامۀ حقوقی روزنامۀ آفتاب یزد منتشر شد.

ابهام استراتژیک در عدم رعایت تشریفات قانونی

ارسال لایحۀ پالرمو از مجلس به مجمع تشخیص

انتشار خبر آغاز بررسی‌های کارشناسی درباره لوایح الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی (کنوانسیون پالرمو) و کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم (CFT) در کمیسیون‌های مجمع تشخیص مصلحت نظام با واکنش‌های متفاوتی در مجلس شورای اسلامی همراه بود. همان‌قدر که طیفی از نمایندگان از گره‌گشایی که با تدبیر رهبر معظم انقلاب و به‌واسطه خواست ایشان برای بررسی مجدد موضوع این دو کنوانسیون به‌عنوان استانداردهای مهم برای FATF در مجمع استقبال کردند، طیفی دیگر رویکرد مخالفت خود را با حل این مسئله در قالب نگرانی و تردید از نحوه بررسی و تصویب این لوایح عیان داشتند.

نگرانی و مخالفت پنهان در لابه‌لای این اظهارات سبب شد که محمدباقر قالیباف؛ رئیس مجلس این مسئله را یادآوری کند که بررسی این دو کنوانسیون نه بر مبنای روال ارجاع موضوع مورد اختلاف مجلس و شورای نگهبان به مجمع تشخیص؛ بلکه با خواست دولت و دستور رهبر معظم انقلاب در دستور کار قرارگرفته است. وی پس‌ازاین یادآوری به دیگر نماینده‌های نگران و مخالف FATF گفت: «درباره FATF (این دو کنوانسیون) مجلس وظیفه خود را انجام داده و بر مصوبه خود اصرار کرده است و طبق قانون، نمایندگان مجلس هیچ وظیفه‌ای در این زمینه ندارند. اصلاً ما به‌عنوان مجلس نظرمان را در مجلس دهم داده‌ایم و هیچ نقش قانونی الآن در FATF نداریم، حالا اینکه تک‌تک نمایندگان مجلس ممکن است نظری داشته باشند، محترم است. موضوع FATF نمی‌تواند در دستور کار مجلس قرار بگیرد و طبق قانون اساسی در اختیار مجمع تشخیص مصلحت نظام است؛ بنابراین طبق قانون من و شما هیچ وظیفه‌ای در این زمینه نداریم».

در سال 1397 رئیس مجلس شورای اسلامی وقت؛ دکتر علی لاریجانی، با ارسال نامه‌ای به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، خواستار اعلام نظر این مجمع درباره لایحۀ الحاق ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی (کنوانسیون پالرمو) به‌عنوان یکی لایحه از لوایح چهارگانه پذیرش استانداردهای کارگروه ویژه اقدام مالی (FATF) شده است. جمعی از نمایندگان مجلس وقت، ارسال این لوایح به مجمع تشخیص مصلحت نظام از سوی رئیس مجلس شورای اسلامی در این مرحله را خلاف قانون دانسته و در نامه‌ای خواستار ارجاع مجدد این لایحه به مجلس شورای اسلامی و تعیین تکلیف ایرادات وارده شدند.

در ادامه این نوشتار در دو قسمت ثابت می‌گردد ایرادات استنادی این نمایندگان کاملاً صحیح بود و این لایحه با وصف وجود چنین نقایصی هم در «تشریفات تصویب» آن‌ها در مجلس شورای اسلامی و هم در «تشریفات ارجاع» آن‌ها به مجمع تشخیص مصلحت نظام، غیرقابل‌بررسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌باشد.

اول) نقص در تشریفات قانونی تصویب در مجلس شورای اسلامی

1 – 1 - شورای نگهبان پیرو ایرادات قبلی خود درباره لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی مجدداً در تاریخ 18. 7. 1397 اعلام می‌دارد:

«لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی که با اصلاحاتی در جلسه مورخ سوم مهرماه یک هزار و سیصد و نودوهفت به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است؛ در جلسه مورخ 18. 7. 1397 شورای نگهبان موردبحث و بررسی قرار گرفت و با توجه به اصلاحات به‌عمل‌آمده به شرح زیر اعلام نظر می‌گردد: اشکال سابق این شورا با عنایت به عدم اعمال نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام مبنی بر مغایرت برخی مواد مصوبه باسیاست‌های کلی نظام کماکان به قوت خود باقی است، لذا مغایر بند ۲ اصل ۱۱۰ قانون اساسی شناخته شد.»

1 – 2 - رئیس مجلس شورای اسلامی بلافاصله پس از اخذ این نامه شورای نگهبان، طی نامه‌ای به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام درباره ارجاع لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی به مجمع تشخیص مصلحت نظام اظهار می‌دارند: «در اجرای اصل یک‌صد و دوازدهم (۱۱۲) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مصوبه جلسه علنی روز سه‌شنبه مورخ 3. 7. 1397 مجلس شورای اسلامی با در نظر گرفتن مصلحت نظام و عدم تأمین نظر شورای محترم نگهبان که تحت عنوان لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی به مجلس تقدیم گردیده بود، بر اساس اصرار مجلس شورای اسلامی بر نظر خود همراه با کلیه سوابق به شرح پیوست ارسال می‌گردد.»

2 - به‌موجب اصل‏ یک‌صد و دوازدهم (112) قانون اساسی ج.ا.ا.: «مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام‏ برای‏ تشخیص‏ مصلحت در مواردی‏ که‏ مصوبه‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ را شورای‏ نگهبان‏ خلاف‏ موازین‏ شرع‏ و یا قانون‏ اساسی‏ بداند... تشکیل‏ می‌شود.»

در نامه شماره 1534. 21. 75 مورخ 14. 12. 1375 دبیر شورای نگهبان به ریاست وقت مجلس شورای اسلامی نیز چنین آمده است:

«چون به‌صراحت اصل 112 قانون اساسي مصوبه‌هاي مجلس شوراي اسلامي در صورتي قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت است كه شوراي نگهبان آن را خلاف موازين شرع و يا قانون اساسي تشخيص داده و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورا را تأمین نكند، علی‌هذا ارجاع موضوع از ناحيه رياست و به تشخيص اعضای كميسيون حتي با اطلاع مجلس كافي به تأمین قيود و شرايط اصل مزبور نمي‌باشد و لازم است مصوبه پس از يأس از دستيابي به راه‌حل مناسب در جهت تأمین نظر اين شورا و رأی مجلس به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارجاع شود.»

همچنین به‌موجب ماده 200 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی: «پس از بررسى گزارش کمیسیون که در آن نظر شورای نگهبان ملحوظ شده است و رأى‏گیرى نسبت به آن، مصوبه مجدداً به شورای نگهبان ارسال مى‏شود. اگر این مصوبه هنوز وافى به نظرات شورای نگهبان نباشد، مجدداً در مجلس مطرح مى‏گردد، درصورتی‌که مجلس با درنظرگرفتن حفظ مصلحت‌ نظام همچنان بر رأى خود باقى باشد رئیس مجلس مصوبه مذکور را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال مى‏دارد. مجمع موظف است تنها در موارد اختلاف و دیگر موارد مربوط به آن اظهارنظر قطعى نموده و گزارش آن را جهت طى مراحل بعدى به رئیس مجلس اعلام نماید.»

اسناد فوق نشان می‌دهند برخلاف این تشریفات قانونی مقرر، اگرچه رأی‌گیری مجدد در مجلس شورای اسلامی برای اصلاح ایرادات شورای نگهبان به این لایحه هنوز وافى به نظرات شورای نگهبان نبوده است؛ ولی این عدم‌کفایت هیچ‌گاه مجدداً در مجلس مطرح نگردیده است تا پس از باقی ماندن نمایندگان مجلس بر رأی خود، رئیس ‌مجلس مصوبات مذکور را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال ‏دارد. درواقع اگرچه رئیس مجلس شورای اسلامی؛ دکتر علی لاریجانی، در نامۀ خود به اصرار بعدی نمایندگان مجلس بر نظر قبلی خود در جلسه علنی 3. 7. 1397 در برابر ایراد مجدد شورای نگهبان به این لوایح اشاره می‌نماید؛ ولی مشخص نمی‌کند که: اولاً این اصرار بر نظر قبلی جلسه متقدم (جلسه علنی 3. 7. 1397) در کدام جلسه علنی متأخر مجلس مورد رأی‌گیری قرارگرفته است؛ ثانیاً نسبت به کدام‌یک از ایرادات مطروحه شورای نگهبان این اصرار صورت پذیرفته است. دلیل این ابهام استراتژیک (Strategic Ambiguity) مشخص است؛ زیرا اساساً این رأی‌گیری مجدد جهت اصرار بر موارد محل اختلاف هیچ‌گاه در مجلس به‌عمل نیامده است! عجلۀ زیاد در خلاصه کردن نقش مجلس و ارسال سریع‌تر لایحۀ کنوانسیون پالرمو به مجمع تشخیص مصلحت نظام قابل‌استنباط است. عدم تعیین این موارد اصراری به معنای آن است که مجلس شورای اسلامی، کل صلاحیتش در برابر تصویب لایحۀ کنوانسیون پالرمو را برخلاف قانون اساسی به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض کرده است!

این در حالی است که در مورد لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم (CFT)، رئیس مجلس شورای اسلامی در نامه مورخ 2. 11. 1397 به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام کاملاً مشخص می‌کند در برابر ایراد مجدد شورای نگهبان، نمایندگان مجلس بر کدام موارد ازنظر قبلی خود اصرار کرده‌اند.

دوم) نقص در تشریفات قانونی ارجاع به مجمع تشخیص مصلحت نظام

درخواست رئیس مجلس شورای اسلامی از مجمع تشخیص مصلحت نظام برای اعلام نظر درباره لایحۀ کنوانسیون پالرمو پس از اصرار شورای نگهبان بر ایرادات قبلی خود و پیش از اصرار نمایندگان مجلس شورای اسلامی بر رأی قبلی خود، نه‌تنها تشریفات مقرر برای مجلس شورای اسلامی برای نحوه تصویب قوانین؛ مصرح در اصل‏ یک‌صد و دوازدهم (112) قانون اساسی ج.ا.ا. و ماده 200 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، بلکه تشریفات مقرر برای نحوه ارجاع این موارد به مجمع تشخیص مصلحت نظام جهت اعلام نظر؛ مقرر در ماده 25 آيين نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام مصوب 3. 8. 1376 مجمع تشخيص مصلحت نظام و ابلاغی 5. 9. 1376 مقام معظم رهبري را نیز تماماً نقض کرده است!

به‌موجب این ماده 25: «موضوعات مربوط به تشخيص مصلحت پس از طي مراحل زير قابل‌طرح در مجمع‌اند: مصوبه مجلس شوراي اسلامي ايران براي اظهارنظر به شوراي نگهبان فرستاده می‌شود، شوراي نگهبان چنانچه آن را خلاف موازين شرع يا قانون اساسي تشخيص دهد، نظر خود را به مجلس شوراي اسلامي اعلام می‌نماید. چنانچه مجلس شوراي اسلامي بر نظر خود باقي بود و با اعلام رأی، ضمن در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شوراي نگهبان را تأمین نكرد و درنتیجه تعارض پیش آمد، مصوبه از طرف مجلس شوراي اسلامي براي مجمع تشخيص مصلحت فرستاده می‌شود. رئیس‌جمهور نيز می‌تواند رسيدگي مصوبه را از مجمع بخواهد. رئيس مجمع هم در مواردي كه لازم بداند مصوبه مورد تعارض را در دستور مجمع قرار می‌دهد.»

بنابراین بر اساس مفهوم مخالف این ماده 25 موضوعات مربوط به تشخيص مصلحت نظام که مراحل مقرر را طي ننموده باشند، قابل‌طرح در مجمع تشخيص مصلحت نظام نیستند.

هم‌چنین عدم توجه مجمع تشخیص مصلحت نظام به عدم رعایت این تشریفات؛ علاوه بر ایجاد تلقی مشارکت در این بی‌قانونی، تضعیف موقعیت مجمع تشخیص مصلحت نظام و نحوه اجرای سیاست‌های کلی نظام به‌دست خود این مرجع محسوب می‌گردد؛ زیرا آنچه با عدم رأی‌گیری اصراری مقرر، در مجلس شورای اسلامی مورد تغافل قرارگرفته است، همین موارد نقض اجرای سیاست‌های کلی نظام در این دو لایحه است که به‌موجب ماده 7 مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مورخ 24. 12. 1392 و جزء (1-4) پیوست حکم دوره هشتم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام هم‌زمان با بررسی طرح‌ها و لوایح، نظارت بر حسن اجرای آن‌ها از سوی مقام معظم رهبری به مجمع تشخیص مصلحت نظام و اعضای هیئت نظارت آن تفویض شده است.

روشن‌ساز کلام:

به‌منظور جلوگیری از ایجاد تلقی مشارکت مجمع تشخیص مصلحت نظام با این بی‌قانونی در نحوه عملکرد مجلس شورای اسلامی درباره لایحۀ الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو به‌جهت ارجاع موضوع به مجمع تشخیص مصلحت نظام پس از اصرار شورای نگهبان بر ایرادات قبلی خود ولی پیش از اخذ اصرار نمایندگان مجلس شورای اسلامی بر رأی قبلی خود برخلاف اصل‏ یک‌صد و دوازدهم (112) قانون اساسی ج.ا.ا.؛ ماده 200 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی و ماده 25 آیین‌نامه مصوب 3. 8. 1376 مجمع تشخيص مصلحت نظام و ابلاغی 5. 9. 1376 مقام معظم رهبري؛

و به‌منظور جلوگیری از تضعیف صلاحیت نظارتی مجمع تشخیص مصلحت نظام و اعضای هیئت نظارت آن بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام هم‌زمان با بررسی طرح‌ها و لوایح تفویضیِ مقام معظم رهبری موضوعِ ماده 7 مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مورخ 24. 12. 1392 و جزء (1-4) پیوست حکم دوره هشتم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام؛

و لحاظ این قاعده که اصولاً تشخیص صلاحیت یا عدم صلاحیت هر مرجع نسبت به امری که به آن رجوع شده است با همان مرجع است (استفاده‌شده از مفاد ماده 26 قانون آیین دادرسی مدنی مصوب 21. 1. 1379)؛

بایسته است مجمع تشخیص مصلحت نظام به جهت عدم رعایت تشریفات لازم برای تصویب و ارجاع لایحۀ الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو به این مرجع، ضمن صالح ندانستن خود در این مقطع؛ جهت تکمیل روند تشریفات قانونی مقرر، آن را به مجلس شورای اسلامی بازگرداند.