ناکارآمدی شورای رقابت با عدم اجرای مؤثر آرای آن توسط اجرای احکام دادگستری‌ها

اين نوشتار در تاريخ سیزدهم آذرماه ۱۴۰۳ در هفته‌نامۀ حقوقی روزنامۀ آفتاب یزد منتشر شد.

ناکارآمدی شورای رقابت با عدم اجرای مؤثر

 آرای آن توسط اجرای احکام دادگستری‌ها

شورای رقابت به‌موجب ماده ۵۳ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی تأسیس و اولین جلسه آن در سال ۱۳۸۸ تشکیل شد. با بررسی فصل نهم قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی می‌توان متوجه شد که مهم‌ترین هدف تأسیس شورای رقابت مقابله با رفتارهای مخل رقابت بوده است. هم‌اکنون پس از گذشت ۱۵ سال از تأسیس این شورا، شواهد نشان می‌دهد که این نهاد نتوانسته، آن‌گونه که قانون‌گذاران بنا داشته‌اند با رفتارهای ضد رقابتی درون اقتصاد به مقابله برخیزد که دلیل اصلی این عدم توفیق، نقص‌های قانونی بوده است.

مرکز پژوهش های مجلس در گزارش شمارۀ 20237 که در تاریخ 22/ 8/ 1403 منتشر شده مهم‌ترین چالش نهاد شورای رقابت در رسیدن به این نقطه را عدم اجرای احکام شورای رقابت توسط واحدهای اجرای احکام دادگستری‌ها دانسته است. همچنین هرچند میزان جریمه‌ها در قانون بسیار کم و غیر بازدارنده طراحی‌شده‌اند؛ اما حتی هیچ اطلاعی از وصول یا عدم وصول همین جریمه‌های غیر بازدارنده برای شورای رقابت در دست نیست.

مبالغ غیر بازدارنده جریمه‌های نقدی و محدود بودن محدوده استفاده از آن توسط شورا و پیشینی نبودن نظارت شورای رقابت بر معاملات ادغام و تملک، سایر نقص‌های قانونی ازنظر این گزارش است که مانع موفقیت شورای رقابت در رسیدگی مؤثر به رفتارهای ضد رقابتی بوده است. سایر چالش‌های مهم شورای رقابت شامل تزاحم وظایف شورای رقابت و دولت در امر تنظیم گری بخشی و عدم همکاری نهادهای عمومی غیردولتی در ارائه گزارش و کاهش سهم بازار و مالکیت خود در بازارهای کالا و خدمات و بنگاه‌های اقتصادی (ماده ۶ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی) هستند.

بیشترین رسیدگی‌های شورای رقابت در دوره دوم (1394 تا 1400) نسبت به وظایف مصرح خود ازلحاظ میزان صرف زمان با معیار تعداد دستور جلسه بدین ترتیب است: اول، پرونده‌های امتناع و تأخیر در صدور مجوز و در رتبه‌های بعدی به ترتیب رسیدگی به سایر رویه‌های ضد رقابتی (به‌غیراز امتناع یا تأخیر در صدور مجوز)، تنظیم قیمت و مقدار و شرایط دسترسی به بازار، تصویب دستورالعمل‌های داخلی شورا، پیشنهاد تأسیس و اساسنامه تنظیم‌گر بخشی برای کالاها و خدمات دارای بازار انحصاری، نظارت بر سهم بازار و درصد مالکیت نهادهای عمومی غیردولتی در بازارهای تولید کالا و خدمات و درنهایت رسیدگی به اعطای امتیاز دولتی به‌صورت تبعیض‌آمیز.

دیوان عدالت اداری در عمل مانعی تعیین‌کننده بر سر راه شورا برای رسیدن به اهداف خود نبوده است. چراکه برای مثال از حدود 37 دادخواست ابطال مصوبات شورای رقابت که در بازه سال‌های 1396 تا پایان بهمن‌ماه سال 1402 نزد دیوان عدالت ثبت شده، مجموعاً تنها 4 پرونده موردپذیرش دیوان عدالت اداری قرارگرفته است.

بررسی تجربه جهانی نشان می‌دهد در برخی کشورها که در رسیدگی به رویه‌های ضد رقابتی موفق عمل کرده‌اند، نهاد رقابت در مقابل رفتارهای ضد رقابتی مسئول صدور حکم نیست؛ بلکه نظام قضایی عهده‌دار صدور حکم است؛ برای مثال در کشور آمریکا، کمیسیون تجارت فدرال آمریکا (FTC) که نهاد اصلی نظارت بر رقابت است، در کنار وزارت دادگستری وظیفه بررسی‌های اولیه پرونده‌ها را بر عهده دارد و رأی نهایی درباره تخلفات ضد رقابتی افراد، در دادگاه‌ها صادر می‌شود. درواقع در این چارچوب، نهاد رقابت نقشی مانند دادستان و دادسرا را ایفا می‌کند. در استرالیا نیز تقسیم‌کار مشابهی بین نهاد رقابت و دادگاه‌ها برقرار است. در ایران نیز در طراحی قانون شورای رقابت اختلاف‌نظر وجود داشت. در پیش‌نویس لایحه‌ای که توسط وزارت بازرگانی وقت به دولت ارائه شد، شورای رقابت تنها مرجع رسیدگی به تخلفات ضد رقابتی شناخته‌شده بود. اما در همان زمان در پیش‌نویس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت که در شهریورماه ۱۳۸۳به هیئت‌وزیران تقدیم شد، دادگاه‌های دادگستری به‌عنوان مرجع دارای صلاحیت صدور حکم و تجدیدنظر شناخته‌شده بودند. نهایتاً پیشنهادهای وزارت بازرگانی وقت در دولت و سپس مجلس مورد موافقت قرار گرفتند. این طراحی هرچند از مزایای مهمی نظیر کاهش اطاله دادرسی برخوردار بوده، اما از ابتدا با چالش‌های بزرگی نیز همراه بوده که مهم‌ترین چالش این طراحی، عدم اجرای آرای ضد انحصاری است. ازآنجاکه مراحل مختلف تشکیل پرونده و صدور حکم در دادگستری و نظام قضایی طی نشده است و واحدهای اجرای احکام دادگستری‌ها  همانند آرای محاکم قضایی، با این آرا رفتار نمی‌کنند و معمولاً اجرای این آرا روی زمین می‌ماند.

این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس مدعی شده است که تصمیم‌های شورای رقابت که برای اجرا به دادگستری‌ها ارجاع می‌شود عموماً به طرز صحیحی اجرا نمی‌شوند؛ در موارد آرای توقف رویه ضد رقابتی، واحدهای اجرای احکام دادگستری‌ها همین احکام را صرفاً به محکوم‌علیه اعلام می‌کنند. در مورد جریمه‌های نقدی، معمولاً برخلاف مقررات مربوطه تاکنون دادگستری‌ها، گزارشی از وصول این جریمه‌ها به مرکز ملی رقابت ارائه نکرده‌اند و اجرا یا عدم اجرای آن‌ها به‌کلی در هاله‌ای از ابهام است.

مطابق ماده ۸۴ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی مبلغ جزای نقدی مندرج در فصل نهم این قانون هر سه ‌سال یک‌بار متناسب با نرخ شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی که توسط بانک مرکزی به‌طور رسمی اعلام می‌شود و با پیشنهاد شورای رقابت و تصویب هیئت‌وزیران تعدیل می‌شود. بااینکه در فضای تورمی اقتصاد ایران، این اعداد خود یکی از عوامل کاهش بازدارندگی  احکام شورای رقابت است. اینکه در فضای تورمی اقتصاد ایران، این اعداد هر سه سال یک‌بار تعدیل تورمی می‌شوند خود یکی از عوامل کاهش بازدارندگی مبالغ جریمه است. میزان جریمه‌های نقدی که شورا می‌تواند اشخاص متخلف را با آن مجازات کند طبق آخرین تعدیل تورمی هیئت‌وزیران در شهریورماه سال 1402 میزان 6/ 858 میلیون تومان تا 0733/ 1 میلیارد تومان بوده که برای بنگاه‌های اقتصادی اعدادی بسیار کوچک و غیر بازدارنده است. همچنین طبق داده‌های دریافتی از مرکز ملی رقابت و با استفاده از داده‌های شاخص قیمت مصرف‌کننده خانوارهای شهری مرکز آمار، متوسط جریمه وضع‌شده توسط شورای رقابت علیه بنگاه‌های اقتصادی (دولتی و غیردولتی) به استناد بند (۱۲) ماده ۶۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی در بازه سال‌های 1395 تا پایان مهرماه سال 1402 در مجموعه‌ای از آرایی که برای اجرا به دادگستری‌ها ارجاع شده‌اند، مبلغ 608 میلیون تومان به قیمت‌های ثابت بهمن‌ماه سال 1402 است. این عدد برای بنگاه‌های اقتصادی کاملاً غیر بازدارنده بوده و خود نشان از چرایی عدم موفقیت شورا در مقابله با رفتارهای ضد رقابتی دارد. ازنظر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس بهتر است جریمه نقدی بنگاه‌های اقتصادی به‌صورت نسبتی از فروش سالانه آن شرکت‌ها باشد که هم به‌طور خودکار با تورم تعدیل شود و هم برای هر بنگاه متناسب با اندازه فروش و قدرت مالی آن اعمال شده تا از این طریق بازدارندگی کافی ایجاد شود. برای مقایسه می‌توان به جریمه ۵میلیارد دلاری شرکت بزرگ فیسبوک که توسط کمیسیون تجارت فدرال آمریکا (FTC) اشاره کرد. در سال ۲۰۱۹ برای نقض حریم خصوصی کاربران و استفاده تجاری از داده‌های خصوصی آن‌ها مبلغ ۵میلیارد دلار (معادل تقریباً ۹درصد درآمد سال ۲۰۱۸ این شرکت) جریمه نقدی تعیین شد. درنهایت این شرکت پذیرفت در ازای عدم طرح پرونده در دادگاه این جریمه را پرداخته و مقررات جدید FTC برای حفاظت از داده‌ها و حریم خصوصی کاربران را اعمال کند.

جریمه نقدی یکی از مهم‌ترین ابزارهای نهادهای رقابت در سراسر جهان است. محدود بودن موارد استفاده از جریمه نقدی به ممنوعیت‌های ماده ۴۵ و عدم امکان قانونی استفاده از آن در پرونده‌های تبانی (ماده ۴۴) دیگر نقص قانونی پیشروی شورای رقابت است. امکان قانونی نظارت پیشینی مؤثر بر معاملات ادغام و تملک توسط نهاد رقابت، مورد تأیید تجربیات موفق سایر کشورهاست که نهاد رقابت ایران فاقد این امکان قانونی است.

بخش قابل‌توجهی از زمان و انرژی شورای رقابت صرف موضوعات مرتبط با تنظیم‌گری بخشی به‌ویژه تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار در بازارهای انحصاری (بند (۵) ماده ۵۸) شده است. از طرفی در کشورهای توسعه‌یافته مشخصاً آمریکا، نهاد اتحادیه اروپا و انگلستان تجربه تلفیق تنظیم‌گری رقابت و تنظیم‌گری بخشی دیده نمی‌شود؛ اما در فصل نهم قانون اجرا در مورد بازارهای انحصاری (بند (۵) ماده ۵۸) این دو در یک‌نهاد (شورای رقابت) تلفیق‌شده‌اند که این امر سبب ایجاد تزاحم بین دولت و شورای رقابت شده است.

طبق ماده ۶ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، نهادهای عمومی غیردولتی موظف شده‌اند در بازارهای فروش کالا و خدمات حداکثر 40 درصد سهم بازار و همچنین به‌طور مستقیم و غیرمستقیم حداکثر 40 درصد مالکیت در هر بنگاه اقتصادی داشته باشند. همچنین این نهادها موظف شده‌اند گزارش مجموع مالکیت مستقیم و غیرمستقیم کلیه شرکت‌های تابعه و وابسته خود در هر بازار کالا و خدمات را هر 6 ماه یک‌بار به شورای رقابت ارسال کنند. این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس مدعی شده است که اگرچه شورای رقابت پیگیری‌های بسیاری در این راستا انجام داده؛ اما تاکنون در عمل نتیجه خاصی محقق نشده است .با توجه به اینکه بسیاری از نهادهای مشمول ماده ۶ خود را نسبت به شورای رقابت پاسخگو نمی‌دانند، شورای رقابت به‌تنهایی نمی‌تواند این حکم قانونی را اجرا کرده و لازم است قوه قضائیه در این زمینه به شورا کمک کند.

ماده ۶۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، شورای رقابت را موظف دانسته است گزارش عملكرد ساليانه اجرای فصل نهم این قانون را تنظيم و براي عموم منتشر كند. اگرچه شورای رقابت در انتشار دستور جلسات و تعداد زیادی از مصوبات جلسات بر روی پایگاه اینترنتی خود عملکرد قابل‌قبولی داشته؛ اما تابه‌حال گزارش عملکرد سالیانه‌ای از این نهاد به‌صورت عمومی منتشرنشده است. این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس مدعی شده است که درصورتی‌که شورا به این وظیفه قانونی خود عمل می‌کرد بسیاری از یافته‌های این گزارش می‌توانست خیلی زودتر دسته‌بندی‌شده و به سمع و نظر سیاست‌گذار برسد.