ضرورت اصلاح نحوۀ تخصیص درآمدهای نفتی با تبیین اقتصاد سیاسی انحرافات اقتصادی

اين نوشتار در تاريخ سوم مهرماه ۱۴۰۳ در هفته‌نامۀ حقوقی روزنامۀ آفتاب یزد منتشر شد.

ضرورت اصلاح نحوۀ تخصیص درآمدهای نفتی

با تبیین اقتصاد سیاسی انحرافات اقتصادی

اقتصاد سیاسی، تحلیل تصمیم دولت با توجه به منتفع‌شوندگان و متضررشوندگان است. برای نمونه در بازار انرژی که دولت مداخله کرده و امروز ناترازی بزرگی در آن شکل‌گرفته است، دودسته ذی‌نفع وجود دارد؛ یک‌دسته ذی‌نفعان درشت و کلان مثل صنایع انرژی‌بر هستند که از انرژی ارزان استفاده می‌کنند و عایدی قابل‌توجهی نصیب آن‌ها می‌شود؛ یک دسته هم ذی‌نفعان معیشتی، یعنی افرادی مانند رانندگان تاکسی‌های اینترنتی، پیک‌های موتوری و حتی افراد عادی دخیل در فرآیند قاچاق سوخت هستند که زندگی خود را با این درآمد می‌گذرانند.

از سوی دیگر نوسانات درآمدهای نفتی، هزینه‌کرد این درآمدها برای مصارف جاری بدون توجه به عدالت بین نسلی، ناکامی سهم نفتی صندوق توسعه ملی در مأموریت‌های محوله در جهت توسعه کشور، کمبود منابع مالی برای سرمایه‌گذاری در صنایع بالادستی بخش نفت و بدهی‌های انباشته شرکت ملی نفت ازجمله چالش‌ها و مسائل اصلی در تخصیص درآمدهای نفتی به سه نهاد دولت، صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت است.

با این اوصاف در این نوشتار پس از تبیین اقتصاد سیاسی انحرافات اقتصادی به ضرورت اصلاح نحوۀ تخصیص درآمدهای نفتی پرداخته‌شده است.

1) تبیین اقتصاد سیاسی انحرافات اقتصادی

رفاه مردم از دو قسمت تشکیل‌شده است؛ رفاهی که از مصرف کالای خصوصی حاصل می‌شود و رفاهی که از مصرف کالای عمومی به‌دست می‌آید. تأمین نیازهای اولیه مردم از بازار همان کالای خصوصی است. بخش دیگر رفاه مردم نیز کالاهایی عمومی مانند امنیت، تضمین حقوق اولیه فردی مثل حقوق مالکیت، برقراری صلح، آزادی و مواردی ازاین‌دست است که در بازار عرضه نمی‌شود؛ چون یا ناممکن یا بسیار پرهزینه است بنابراین در مبانی اقتصاد عنوان می‌شود که مسئولیت تأمین کالای عمومی بر عهده حکومت (دولت) قرار می‌گیرد. بین کالای خصوصی و کالای عمومی دو کانال ارتباطی برقرار است؛ نخست اینکه کالای عمومی زیربنای بازار است؛ یعنی اگر حقوق مالکیت نباشد، بازار اگرچه وجود دارد اما با کیفیت بسیار پایینی کار می‌کند. یا اگر امنیت و صلح در جامعه نباشد و ناامنی فراگیر شود، بازهم بازار از کارکردش فاصله می‌گیرد. درنتیجه کالای عمومی نقشی زیربنایی در فراهم آوردن شرایطی که بازار بتواند در آن کار کند، دارد. رابطه دوم این است که کالای عمومی اگرچه هر چه بیشتر باشد بهتر است اما فراهم کردنش هزینه بالایی می‌طلبد و مستلزم مالیات بیشتر است. مالیات بیشتر یعنی پس‌انداز کمتر که به سرمایه‌گذاری کمتر و درنهایت مصرف خصوصی پایین‌تر می‌انجامد. برای نمونه فرض کنید که قرار باشد در جاده‌ها هر 100 متر یک پلیس راهنمایی و رانندگی حضورداشته باشد که به رانندگان تذکر بدهد، تخلف‌ها را جریمه کند و نظارت داشته باشد. حتماً میزان تصادف و خسارات بسیار پایین خواهد آمد، اما چنین طرحی آن‌قدر هزینه در بردارد که احتمالاً دیگر مردم پولی نخواهند داشت که سفر کنند و به جاده بروند؛ بنابراین مسئله تأمین مالی کالای عمومی موضوع بسیار مهمی است؛ اینکه چقدر کالای عمومی و با چه هزینه‌ای باید تأمین شود یک مسئله مهم مرتبط با اقتصاد سیاسی است. پس تأمین کالاهای عمومی مانند روابط خارجی، سیاست و امنیت داخلی و خارجی، حقوق مردم که در محاکم قضایی مطرح می‌شود، قانون‌گذاری و سیاست‌گذاری، بهداشت و آموزش عمومی و محیط‌زیست و غیره بر عهده دولت است. دولت همچنین نقش حمایت‌های اجتماعی در پشتیبانی از فقرا و تأمین اجتماعی را هم بر عهده دارد. در این حوزه‌ها درآمد وجود ندارد و صرفاً هزینه صورت می‌گیرد؛ یعنی در سایر بخش‌های اقتصاد باید منابعی برای تأمین مالی این حوزه فراهم شود. به همین دلیل است که این حوزه به‌طور انحصاری در اختیار نظام حکمرانی قرار می‌گیرد. این پایین‌ترین لایه هرم کالا و خدمات است.

یک‌لایه بالاتر، بخش زیرساخت‌های فیزیکی اقتصاد مثل جاده‌ها، راه‌آهن، معادن، منابع طبیعی، زیرساخت‌های فناوری اطلاعات و ارتباطات و برای ما که کشور نفتی هستیم مخازن نفت و غیره قرار می‌گیرد که ویژگی اصلی آن‌ها این است که به‌شدت سرمایه‌بر هستند و تکنولوژی در آن‌ها بسیار اهمیت دارد. هزینه زیرساخت‌ها در بلندمدت برمی‌گردد؛ اما اقتصاد باید بتواند خوب کار کند که تأمین مالی زیرساخت‌ها انجام شود.

یک‌لایه بالاتر از زیرساخت‌ها، حوزه‌های اجتماعی است که فعالیت‌های آن لزوماً سودآور نیست؛ اما می‌تواند بخشی از هزینه‌های خودش را تأمین ‌کند. در این لایه هم دولت و هم بخش خصوصی می‌توانند فعالیت کنند. کشورهای پیشرفته و توسعه‌یافته ازنظر حضور دولت در لایه سوم کالاها، بسیار متنوع هستند. برای مثال یک کشور نظام درمانی کاملاً دولتی دارد و در یک کشور دیگر دولت فقط با بیمه کار می‌کند. مهم این است که این لایه نیز بیشتر هزینه‌بر است.

درنهایت لایه چهارم که در آن کشاورزی، صنعت، مسکن و انرژی پایین‌دستی قرار می‌گیرد، بخشی است که مازاد ایجاد می‌کند؛ یعنی اصل فعالیت اقتصادی باید در این بخش شکل بگیرد که شرط آن شکل گرفتن بازار و روابط تجاری است. به زبان تمثیل، این بخش مانند دروازه‌ای است که باید در آن گل زد و امتیاز گرفت. در این بخش منابع اقتصاد فراهم می‌شود که در سه لایه زیرین برای تأمین کالاهای عمومی، زیرساخت‌ها و حمایت‌های اجتماعی هزینه می‌شود.

سازوکار بازار بر مبادله استوار است و به این جهت بازار محل تلاقی اشتراک منافع است. درحالی‌که دولت محل تلاقی تعارض منافع است. مصرف کالای خصوصی یک تصمیم فردی و شخصی و مصرف کالای عمومی یک تصمیم جمعی است. ازآنجاکه مصرف کالای عمومی اشتراکی است، تصمیم در مورد آن‌هم باید جمعی گرفته شود. اینکه چقدر کالای عمومی و با چه کیفیتی عرضه شود و چه کسی آن را تأمین مالی کند، تصمیم مشترک مردم است که در انتخابات رقم می‌خورد. رأی مردم در تمام دنیا، رأی به کالایی مانند امنیت است که آن را نمی‌توان از فروشگاهی خریداری کرد، بنابراین تکلیفش با رأی دادن مشخص می‌شود. تصمیم‌گیری جمعی به‌طور اجتناب‌ناپذیر به‌قاعده ساده اکثریت که همان نصف به‌اضافه یک است، تبدیل شده و این امکان را فراهم کرده که نصف به‌اضافه یک جامعه رأی بدهند که بازندگان انتخابات هزینه افزایش مخارج دولت را تأمین کنند. از این نظر انتخابات یک فرآیند بازتوزیع و دموکراسی عاملی برای بازتوزیع است. اینجا بین شهروندان تعارض منافع هم روی می‌دهد و به همین دلیل است که اغلب دو حزب اصلی تشکیل می‌شود که یک حزب مالیات‌دهنده‌ها و حزب دیگر، آن‌هایی هستند که از مخارج دولت بهره‌مند می‌شوند. درواقع سازمان‌دهی منافع جامعه در رقابت با همدیگر صورت می‌پذیرد. اینکه انتخابات می‌تواند یک سازوکار بازتوزیع باشد، نتیجه‌اش در قدرت گروه‌های مختلف در فضای سیاسی است. در کشورهایی که مالیات بیشتری گرفته می‌شود، بازتوزیع هم بیشتر است و در کشورهایی که مالیات کمتر گرفته می‌شود، بازتوزیع کمتر است. مثلاً تفاوت حزب جمهوری‌خواه با حزب دموکرات حول همین موضوع بوده است. تعارض منافع موجود بین شهروندان با انتخابات و دموکراسی حل می‌شود. توجه به این نکته هم بسیار ضروری است که نتیجه انتخابات بیش از آنکه «انتخاب سیاست» باشد، «انتخاب سیاستمدار» است. ما در انتخابات، اگرچه به سیاست رأی می‌دهیم اما درنهایت سیاستمدار را انتخاب می‌کنیم. درنتیجه بسیار مهم است که بتوانیم او را بهتر و درست‌تر بشناسیم و بدانیم سیاستمدار با چه انگیزه‌ای وارد فرآیند سیاسی می‌شود چون به‌شدت روی تصمیم‌های سیاستی او تأثیر می‌گذارد.

در ادبیات اقتصاد سیاسی، سیاستمداران دو انگیزه بالقوه برای ورود به فضای سیاسی دارند، نخست، قدرت است که برای سیاستمدار مطلوبیت ایجاد می‌کند چون اوست که می‌تواند بگوید چه‌کاری انجام شود و چه‌کاری انجام نشود. دوم، تصمیم‌گیرنده بودن در مورد منابعی است که از طریق مالیات یا راه‌های دیگر جمع‌آوری می‌شود. سیاستمدار می‌تواند حداقل بخشی از این منابع را در جهت منافع خودش یا گرایش‌هایی که خودش یا طرفدارانش دارند هزینه کند؛ بنابراین یک تعارض منافع دومی ایجاد می‌شود که بین شهروندان و حکمرانان است.

فراتر از قالب انتخابات، مسئله گروه‌های ذی‌نفع است چون سیاستمدار تصمیماتش فقط در فرآیند رسمی انتخابات شکل نمی‌گیرد، بلکه گروه‌های ذی‌نفع در همه جوامع حضور دارند، فعال هستند، لابی می‌کنند و پول خرج می‌کنند تا به تصمیم‌های سیاستمدار جهت بدهند؛ و بالاخره رکن چهارم اقتصاد سیاسی، بوروکراسی یا همان مرکز دانش و اطلاعات اداره کشور است که برای خودش هویت و مبانی رفتاری خاصی دارد و از عدم تقارن اطلاعات با سیاستمدار بهره می‌برد. پس داستان اقتصاد سیاسی و تصمیماتی که سیاستمدار در سیاست‌گذاری اقتصادی می‌گیرد، درنتیجه حل چهار تعارض منافع است؛ تعارض منافع بین شهروندان، تعارض منافع بین شهروندان و حکومت، تعارض منافع بین شهروندان و گروه‌های ذی‌نفع و تعارض منافع بین بوروکراسی و سیاستمدار.

از نظر دکتر مسعود نیلی در کشور ما اما شرایط بسیار متفاوت است؛ به‌گونه‌ای که نهاد انتخابات هیچ مسئولیتی در قبال کالای عمومی ندارد. لایه اول هرم کالا و خدمات که شامل سیاست داخلی و خارجی، روابط خارجی و امنیت می‌شود اصلاً در دستور کار انتخابات نیست چون کسی که انتخاب می‌شود، قدرت تصمیم‌گیری در این امور را ندارد. او حتی راجع به سیاست داخلی هم نمی‌تواند نظر قطعی بدهد که می‌خواهد چه بکند. مسائل مربوط به قوه قضائیه هم کاملاً خارج از قوه مجریه است؛ بنابراین آنچه در دنیا به خاطر آن انتخابات برگزار می‌شود، یعنی گرفتن یک تصمیم اشتراکی راجع به کالای عمومی، در کشور ما اساساً موضوعیت ندارد؛ بنابراین ما اصلاً نمی‌دانیم برای چه و با چه هدفی انتخابات برگزار می‌شود و انتخابات قرار است تصمیم‌گیری راجع به چه موضوع و مسئله‌ای باشد.

وجه دوم دموکراسی، بازتوزیع است؛ یعنی شهروندان با درآمد کم می‌توانند رأی بدهند که مالیات بیشتری گرفته شود و در برخی حوزه‌های مشخص هزینه شود. در کشور ما چون تأمین منابع عمدتاً بر عهده نفت است، «توزیع» جای «بازتوزیع» را گرفته است؛ یعنی دولت از کسی پول نمی‌گیرد که به دیگری بدهد بلکه ثروت نفت و سایر منابع طبیعی را توزیع می‌کند. درواقع آنچه انجام می‌شود بازتوزیع بین‌نسلی است. پس متضررشونده نظام بازتوزیع در جوامع مدرن که قشر ثروتمند هستند که می‌تواند با تشکیل حزب و به دست گرفتن قدرت سیاسی نسبت به سیاست‌های مالیاتی و بازتوزیعی واکنش نشان دهد، در کشور ما وجود ندارد چون متضررشوندگان بالقوه اساساً در سن رأی نیستند که نسبت به هزینه‌کرد منابعشان اعتراض کنند. برای همین است که در انتخابات کشور ما یکی از تقسیم طلا صحبت می‌کند و یکی از یارانه نقدی و دیگری از مسکن؛ درواقع انتخابات به‌تدریج به یک مزایده تبدیل‌شده است؛ مزایده منابع متعلق به نسل‌های بعد.

در کشورهای نفتی، حکومت کانون اصلی ثروت و قدرت است؛ درحالی‌که در جوامع مدرن کارآفرینان و ثروتمندان کانون اصلی ثروت و قدرت هستند؛ بنابراین در کشورهای نفتی گروه‌های ذی‌نفع حول حکومت تشکیل می‌شوند درحالی‌که در جوامع مدرن حول کارآفرینان و ثروتمندان شکل می‌گیرند. درنتیجه در یک کشور نفتی که انتخابات در آن برگزار می‌شود، سازمان‌دهی سیاسی کاملاً متفاوتی ایجاد می‌شود. برای نمونه در کشور ما حکمرانان به یک فرمول برای کار کردن با مردم رسیده‌اند که رانت سیاسی یعنی قدرت را می‌گیرد و در مقابل یارانه منابع طبیعی به مردم می‌دهد. قدرت سیاسی از مردم می‌خواهد که در کارش مداخله نکنند و در مقابل منابع را با قیمت پایین توزیع می‌کند و در اختیار مردم قرار می‌دهد. اینجا بازنده نسل آینده کشور است که در صحنه حضور ندارد. در این رویکرد منابع طبیعی کشور به‌تدریج خرج سیاست می‌شود و برای آینده نه منابعی می‌ماند و نه سیاستی.

در کشورهای دیگر، در لایه بالا یا همان لایه چهارم کالا و خدمات، مازاد ایجاد شده و به پایین سرریز می‌شود. اقتصاد چین، مالزی، ویتنام و غیره با تأمین منابع از بازار خارج به حرکت افتادند اما در اقتصاد ایران قسمت تعامل با بازارهای خارجی کامل بسته شده و به‌جای اینکه منبع درآمد باشد، مرکز هزینه است، یعنی از بازار خارج فقط هزینه به اقتصاد ایران وارد می‌شود. وقتی این مسیر بسته باشد، انرژی اقتصاد در داخل تخلیه می‌شود که نمودش تورم و رانت و فساد است. تورم باعث می‌شود مداخله دولت در جهت حمایت از خانوار بیشتر شود که درواقع همان قیمت‌گذاری است، یعنی داخل هم بسته و به بنگاه اعلام جنگ می‌شود. مسیر بازار خارجی و بازار داخلی هر دو بسته می‌شود و حالا نه‌تنها درآمدی تولید نمی‌شود که دائم زیان ایجاد می‌شود. بخشی که باید کل اقتصاد را تغذیه کند، به مرکز زیان تبدیل می‌شود. اینجاست که دولت برای سرپا نگه‌داشتن این مرکز زیان، تلاش می‌کند آب، انرژی، منابع طبیعی و غیره را با قیمت پایین ارائه کند که نتیجه‌اش ناترازی‌های متعدد است. اداره صنعت با خودکفایی، جایگزینی واردات و قیمت‌گذاری دستوری، به ضعیف شدن بخش خصوصی و گسترده شدن بخش غیررسمی اقتصاد منجر می‌شود و دولت وارد مدیریت و مالکیت بنگاه‌های مهم و بزرگ می‌شود. آنچه در اقتصادهای دیگر با مازاد اداره شده، در کشور ما با نفت و منابع طبیعی ارزان اداره شد و در مقابل راهبردهای خودکفایی و عدالت اجتماعی دنبال شده است. درنتیجه در لایه سرمایه‌بر ترکیب بنگاهداری غیردولتی رانتی و بنگاه‌های دولتی ناتوان و بدهکار و در لایه پایین هم دولت ضعیف شکل‌گرفته است.

نکته جالب‌توجهی است که برخی روشنفکران در تحلیل اقتصاد ایران آن را یک اقتصاد سرمایه‌داری به‌حساب می‌آورند و مصداقش را خصوصی‌سازی لایه سوم یعنی آموزش و درمان می‌دانند درحالی‌که از نظر دکتر مسعود نیلی توجه نمی‌کنند دولت به دلیل فقدان منابع و بی‌پولی این رویکرد را در پیش گرفت وگرنه اساساً هیچ تمایلی به ورود بخش خصوصی نداشته است. درواقع این تصمیم از سر ناچاری و نداری بود، نه یک اراده فعال که تصمیم گرفته باشد آموزش عالی و بهداشت و درمان را خصوصی کند. دولت نمی‌تواند بیمارستان‌هایش را اداره کند درنتیجه از بخش خصوصی می‌خواهد که وارد این بخش شود، حتی حاضر است ساختمان بیمارستان دولتی را هم در اختیار بخش خصوصی قرار دهد. به همین دلیل است که اقتصاد ایران تبدیل به یک اقتصاد خصولتی با بنگاه‌های بزرگ رانتی، دولت ضعیف و ناتوان و بدهکار و بخش خصوصی ضعیف و کوچک‌شده و این وضعیت ناشی از شرایطی است که برای لایه بالا ایجادشده است؛ همان قسمتی که اقتصادهای درحال‌توسعه آن را باز کردند و مسیر تنفس اقتصاد است اما در کشور ما از داخل و خارج بسته شده و طبیعی است که نتیجه آن چنین ناترازی‌های عمیق و مستمر و متعددی باشد.

در اقتصاد ایران، کانال ارتباطی شهروندان با سیاستمدار، کالای عمومی نیست بلکه تقاضا برای ارزانی مصرفی دولتی است. رابطه بین شهروندان و حکومت از طریق انتخابات رابطه‌ای حول کالای خصوصی است نه کالای عمومی. بنگاه‌های بزرگ دولتی و شبه‌دولتی که به رانت‌های دولتی دسترسی دارند و مسیر اصلی فعالیت‌هایشان رانت‌جویی است به گروه‌های ذی‌نفع مرتبط می‌شوند و ارتباط اصلی گروه‌های ذی‌نفع هم به‌جای ثروتمندان بخش خصوصی با سیاستمدار است. کار اصلی بوروکراسی در اقتصاد ایران تخصیص ارز، انجام مناسبات قیمت‌گذاری و تخصیص اعتبارات بانکی است.

کشور ما در ابتدا یک ایدئولوژی حکمرانی داشته و آرمان‌هایی مانند استقلال در روابط خارجی و عدالت اجتماعی در روابط داخلی را مطرح کرد اما اشتباه اصلی از نظر دکتر مسعود نیلی اینجا بود که استقلال را خودکفایی و عدالت اجتماعی را هم قیمت‌گذاری تعریف کرد. درنتیجه خودکفایی به شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع منجر شد که امروز بسیاری از سیاست‌ها را هدایت می‌کنند و قیمت‌گذاری هم رانت‌های زیادی ایجاد کرد و بوروکراسی را هم به همین جهت منحرف کرد. چهار تعارض منافع موجود؛ تعارض منافع بین شهروندان، تعارض منافع بین شهروندان و حکومت، تعارض منافع بین شهروندان و گروه‌های ذی‌نفع و تعارض منافع بین بوروکراسی و سیاستمدار، همگی در از بین بردن منابع اشتراک دارند؛ یعنی سیاستمدار ذی‌نفعِ این است که منابع طبیعی و نفت را ارزان بدهد چون قدرتش را از این طریق حفظ می‌کند. ثروتمندان درواقع بنگاه‌هایی هستند که دسترسی به رانت دارند و ثروتمندان دولتی هستند و اقتصاد ما هم سرمایه‌داری دولتی است. گروه‌های ذی‌نفع رابط بین ثروتمندان دولتی و تصمیم‌گیرنده هستند. کار نظام بوروکراسی هم قیمت‌گذاری و تخصیص ارز است و اساساً در این شرایط تورمی است که کار می‌کند؛ بنابراین دشواری خروج از این شرایط این است که همه در پیشبرد یک سیاست خطرناک اتفاق و اشتراک منافع دارند و در این شرایط ذی‌نفع هستند؛ بنابراین چرخه اقتصاد سیاسی در کشور ما چرخه از بین بردن کشور است؛ یعنی همان عاملی که موجودیت سرزمینی و پایداری اجتماعی را به هم می‌زند، این مجموعه روابط دست‌به‌دست هم داده و همه‌چیز را از بین می‌برد.

تنها راه کنترل این چرخه، فیزیک منابع است که اکنون دیگر وجود ندارد؛ یعنی زمانی کارشناسان هشدار می‌دادند که ممکن است با کم‌آبی مواجه شویم و حالا دیگر خود آب وجود ندارد یا اینکه بنزین را نمی‌توان تأمین کرد. گویی در اقتصاد ایران برای یک دوره نسبتاً طولانی قرارداد اجتماعی نانوشته‌ای بین مردم، گروه‌های ذی‌نفع و نظام حکمرانی بسته شده و آن‌هم این است که حفظ قدرت سیاسی در یک‌طرف در ازای توزیع ارزان مواهب و منابع طبیعی و مالی شامل آب، خاک، نفت، گاز، برق، اعتبارات بانکی، منابع بودجه عمومی، ظرفیت شرکت‌های دولتی، ارز و حتی کالای تولیدشده توسط بنگاه‌های خصوصی بوده است. در یک سمت این رانت‌ها بوده و در سمت مقابل هم بخش سیاسی کشور اهداف خودش را دنبال کرده است.

فسادهایی که در اقتصاد ایران رخ می‌دهد سه قسمت است. قسمت اول فسادهای ناشی از تحریم است. دوم، ناشی از نظام‌های چندقیمتی است و بخش سوم هم مربوط به تقسیم پول توسط دولت است.‌ اتفاقی که در وام‌های هیئت‌مدیرۀ سازمان بورس رخ داد، نمونه‌ای از همین فساد ناشی از تقسیم پول است. قرار دادن ردیف‌هایی در بودجه برای برخی نهادها، حتی بااینکه بودجه‌شان اعداد بزرگ و قابل‌توجهی نیست، اما حساسیت جامعه را برانگیخته و باعث شده تا جامعه بگوید تا این ردیف‌های بودجه برقرار است، دلیلی ندارد دولت سراغ گران کردن بنزین برود. نتیجه اینکه بازسازی رابطه حکومت و جامعه در حال حاضر مهم‌ترین اولویت است. نظام حکمرانی برای انجام هر اقدامی در راستای اصلاحات اقتصادی با این مسئله مهم اعتماد عمومی و مقبولیت اجتماعی مواجه می‌شود که ممکن است به پاشنه آشیل اصلاحات اقتصادی تبدیل شود.

از سال 1390 به بعد از نظر دکتر مسعود نیلی توازن کفه‌ها به‌هم‌خورده است؛ چون جامعه در مقابل آنچه به بخش سیاسی داده، دیگر چیزی نمی‌گیرد؛ یعنی رابطه میان جامعه و حکومت به‌هم‌خورده و باعث تنش شده و اکنون نیازمند بازنگری است. امروز ما با یک مسئله واقعی مواجه هستیم که رابطه قبلی میان حکومت و جامعه که یک سمت آن حکومت منابع ارزان‌قیمت به جامعه می‌داده و در ازای آن سیاست‌های خودش را دنبال کرده، از بین رفته است. نظام سیاسی دیگر رانتی برای پرداخت ندارد؛ اما همچنان می‌خواهد اهداف خودش را دنبال کند. این خلاصه‌ای از اقتصاد سیاسی انحرافات اقتصادی است و نیاز امروز اصلاحات اقتصادی است، پس باید به اقتصاد سیاسی اصلاحات اقتصادی پرداخت.

2) ضرورت اصلاح نحوۀ تخصیص درآمدهای نفتی

رابطه مالی میان سه نهاد دولت، صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت دارای مشکلاتی ازجمله ناکافی بودن سهم 5/ 14 درصدی شرکت ملی نفت برای توسعه، عدم کنترل صندوق توسعه ملی بر پروژه‌های نفتی و اختصاص نادرست سهم‌ها به دولت است. برای رفع چالش‌های موجود، مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری در گزارشی پیشنهاد کرده است که اجرای خزانه واحد، استقرار سیستم‌های حسابداری مبتنی بر عملکرد، ایجاد رقابت سالم در صنعت نفت، تدوین سیاست‌های جامع انرژی و اصلاح اساسنامه صندوق توسعه ملی در دستور کار قرار گیرد.

در برنامه چهارم توسعه و از قانون بودجه سال 1384 بر اساس برآورد هزینه‌های عملیاتی و صادرات نفت، نسبت هزینه به درآمد شرکت ملی نفت معادل 5/ 14 درصد برآورده شد و از آن زمان به بعد، این نسبت بدون مبنای علمی ثابت مانده است. اختصاص سهم‌های مذکور به شرکت ملی نفت از درآمدهای نفتی و سایر درآمدهای شرکت، تنها تأمین هزینه‌های جاری را پوشش داده است. درنتیجه برنامه‌ریزی برای توسعه بخش نفت و گاز کشور به‌عنوان یکی از بخش‌های مهم کشور نیز به‌درستی انجام نگرفته و سرمایه‌گذاری لازم در این بخش برای نگهداشت و توسعه توان تولید و همچنین توسعه زنجیره ارزش تولید در صنایع پایین‌دستی با ارزش‌افزوده بالا با مشکلات عدیده‌ای روبه‌رو بوده است. ناکافی بودن منبع 5/ 14 درصد برای توسعه بخش نفت و گاز، باعث روی آوردن به انتشار اوراق مشارکت و دریافت تسهیلات از بانک‌ها شد؛ اما تسویه اوراق مشارکت و بازپرداخت تسهیلات بانک‌ها نیز باید از محل منابع 5/ 14 درصد شرکت ملی نفت تأمین می‌شد که محقق نشد. همین امر باعث عدم انگیزه بانک‌ها برای همکاری و مشارکت بیشتر با شرکت ملی نفت جهت حفظ و توسعه صنعت نفت کشور شده است.

با توجه به مشکلات تأمین مالی نگهداشت تولید و توسعه میادین نفت و گاز کشور برای سرمایه‌گذاری بیش از 60 درصد از منابع صندوق توسعه ملی در قالب تسهیلات به بخش نفت و گاز اختصاص‌یافته است؛ اما همچنان این منابع برای توسعه صنعت نفت ناکافی بوده‌اند. از طرف دیگر، عدم کنترل صندوق توسعه ملی بر عملکرد پروژه‌های نفتی به دلیل محدودیت‌های قانون، آسیب‌هایی را به همراه داشته است.

مطابق با قوانین بالادستی از سال 1390 سهم دولت از درآمدهای نفتی کاهشی بوده و از 5/ 65 درصد به 5/ 45 درصد در سال 1401 رسیده است. این در حالی است که در عمل بر اساس قوانین بودجه، دولت حدود 60 درصد از درآمدهای بخش نفت را به خود اختصاص داده است. مطابق قانون برنامه پنجم توسعه مقرر شد در سال اول برنامه، 20 درصد از درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفتی کشور به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد و سالانه 3 درصد به این سهم افزوده شود. اگرچه در عمل تخصیص این سهم قانونی در برخی از سال‌های برنامه پنجم توسعه نقض شد، اما در قوانین بودجه سال‌های 1394 و 1395 به ترتیب 12 و 15 درصد از سهم قانونی صندوق به‌صورت بلاعوض به دولت تخصیص داده شد.

به‌موجب بند (ح) ماده 16 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 10/ 11/ 1395 یکی از منابع صندوق توسعه ملی حداقل معادل سی‌درصد (۳۰%) از منابع حاصل از صادرات نفت (نفت‌خام، میعانات گازی، گاز و فرآورده‌های نفتی) در سال‌های برنامه و تعیین مبلغ آن در قوانین بودجه سنواتی می‌باشد.

بر اساس ماده 7 قانون برنامه ششم توسعه مصوب 14/ 12/ 1395، مقرر شد در سال اول برنامه 30 درصد از درآمدهای صادرات نفتی به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد و سالانه 2 واحد درصد به این سهم افزوده شود. با‌این‌حال در اکثر سال‌های برنامه ششم توسعه نیز سهم صندوق توسعه ملی تنها 20 درصد در نظر گرفته شد و مابقی سهم قانونی صندوق با ماهیت تسهیلات به دولت اختصاص یافت.

بر اساس قانون بودجه 1402 ذی‌نفعان مستقیم درآمدهای نفتی در کشور به این صورت بودند: سهم شرکت ملی نفت و گاز ایران 5/ 14 درصد، سهم صندوق توسعه ملی 40 درصد و سهم خزانه‌داری کل کشور 5/ 45 درصد است که از این میزان، 3 درصد به استان‌های نفت‌خیز، گازخیز و به مناطق کمتر توسعه‌یافته جهت اجرای برنامه‌های عمرانی اختصاص دارد.

بر اساس قانون بودجه 1403 نیز ذی‌نفعان مستقیم درآمدهای نفتی در کشور به این صورت هستند: سهم شرکت ملی نفت و گاز ایران 5/ 14 درصد، سهم صندوق توسعه ملی 45 درصد و الباقی سهم خزانه‌داری کل کشور 5/ 40 درصد است که از این میزان، 3 درصد به استان‌های نفت‌خیز، گازخیز و به مناطق کمتر توسعه‌یافته جهت اجرای برنامه‌های عمرانی اختصاص دارد.

مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری در گزارش خود راهکارهایی را برای بازگشت به مسیر قانونی و تحقق اهداف اصلی در مدیریت درآمدهای نفتی ارائه داده است. این مرکز اجرای سیستم خزانه واحد را به‌عنوان یک راهکار مؤثر پیشنهاد داده است. سیستم خزانه واحد با ایجاد شفافیت و انضباط مالی، به بهبود عملکرد شرکت ملی نفت و افزایش اعتماد عمومی کمک خواهد کرد. در سیستم خزانه واحد، یک حساب بانکی برای شرکت ملی نفت ایجاد می‌شود که کنترل آن بر عهده خود شرکت ملی نفت بوده و خزانه‌داری صرفاً آن را مانیتور می‌کند.

راه‌حل دوم استقرار سامانه‌های حسابداری مبتنی بر عملکرد متناسب با ساختار مالی شرکت ملی نفت است. به گفته این گزارش برای تعیین بهای تمام‌شده هر بشکه نفت خام به تفکیک میادین، لازم است بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد برقرار شود؛ اما باید توجه کرد که استقرار سامانه‌های مبتنی بر عملکرد متناسب با شناخت عناصر هزینه‌های خدماتی و کالایی واحد مربوطه باشد تا بتواند در سیستم مالی شرکت استقرار یابد و بدون کاهش بهره‌وری سیستم، منجر به افزایش شفافیت شود. ‌ راه‌حل سوم ایجاد فضای رقابتی در صنعت نفت با ورود رقبای با سطح توان مالی و فنی بالاست. افزایش بهره‌وری شرکت ملی نفت با انحصاری عمل کردن این شرکت تضاد دارد و راه‌حل آن ایجاد رقابت در این صنعت است.

از دیگر راهکارها می‌توان به تغییر رویکرد در تعیین سهم دولت، شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفت و گاز با استفاده از معیارهای مناسب منطبق با برنامه‌های توسعه اشاره کرد. برخی از پژوهش‌ها به تعیین مبلغ ثابت از درآمدهای نفتی برای دولت تأکید دارند؛ اما با توجه به نوسانات زیاد قیمت، صادرات نفت و همچنین لزوم جداسازی بودجه از وابستگی به درآمد نفت این راهکار نمی‌تواند به‌عنوان راهکار دائمی یا بلندمدت مطرح باشد. با‌این‌حال، تدوین سهم باید مبتنی بر برنامه‌های توسعه کشور باشد؛ به‌نحوی‌که به‌صورت مرحله‌ای، وابستگی بودجه جاری کشور به درآمدهای نفتی را کاهش دهد. به بیان دقیق‌تر، باید نحوه تخصیص درآمد ارزی نفت مبتنی بر برنامه‌های توسعه کشور در افق‌های زمانی مشخص انجام گیرد و متناسب با آن، برنامه کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی تدوین و اجرا شود.

راه‌حل دیگر پیوستگی سیاست‌گذاری در حوزه زنجیره ارزش انرژی در کشور با بهبود مدیریت دولتی و هماهنگی دستگاه‌‎ها و سازمان‌های مرتبط با مدیریت انرژی در کشور است. در ایران وزارت نفت، وزارت نیرو، سازمان انرژی اتمی، سازمان انرژی‌های نوی ایران و غیره همگی در مدیریت انرژی کشور دخیل هستند؛ اما هیچ‌یک خود را مسئول اصلی پاسخگویی و برنامه‌ریزی برای بخش انرژی کشور نمی‌دانند. از طرف دیگر، فقدان یک مدیریت یکپارچه برای انرژی کشور باعث شده زنجیره بخش انرژی در حوزه‌های مختلف با چالش جدی درزمینه گسست سیاست‌گذاری و عدم بهبود زنجیره ارزش انرژی روبه‌رو شود؛ بنابراین تدوین سازوکارهای نهادی و اجرایی مدیریت یکپارچه انرژی در کشور از الزامات تحقق رابطه مناسب مالی بین دولت و نفت است.

تدوین قواعد مالی مناسب برای صندوق توسعه ملی و الزام به انضباط مالی در رعایت قواعد تعریف‌شده نیز از راهکارهای مطرح‌شده است. بررسی چالش‌ها و آسیب‌های پیش روی صندوق توسعه ملی بر اساس عملکرد آن نشان می‌د‌هد تعارض وظایف محول‌شده به صندوق، یکی از مهم‌ترین دلایل انحراف از اهداف شکل‌گیری آن بوده است. به همین منظور، اصلاح اساسنامه صندوق با محوریت تغییر رابطه میان صندوق و حساب ذخیره ارزی و همچنین تعریف ارتباط آن با برنامه‌های توسعه و شیوه تأمین مالی آن‌ها می‌تواند به تحقق مأموریت اصلی صندوق توسعه ملی کمک کند.