گزیر مؤسسۀ اعتباری در قانون بانک مرکزی

اين نوشتار در تاريخ بیست و هفتم شهریورماه ۱۴۰۳ در هفته‌نامۀ حقوقی روزنامۀ آفتاب یزد منتشر شد. 

گزیر مؤسسۀ اعتباری

در قانون بانک مرکزی

زمین‌بازی بانک مرکزی یک چهارضلعی است که اگر قواعد بازی تغییر نکند، در درون آن توان برآورده کردن انتظارات بسیار کم است. اولین و البته مهم‌ترین رأس این چهارضلعی «تورم» است. تورم یک آتشِ همیشه سوزان است. این‌طور نیست که اگر نرخ تورم امروز برای مثال 35 درصد بود، یک ماه بعد همین 35 درصد قابل‌قبول باشد. در نظر بگیرید کودکی 39 درجه تب دارد، این تب حتی اگر نیم‌ساعت هم طول بکشد پدر و مادر را مستأصل می‌کند و هرچه بیشتر ادامه پیدا کند آن‌ها را بیشتر مستأصل می‌کند، چون می‌دانند تب هر چه ادامه یابد آثار عمیق‌تر و وخیم‌تری بر سلامت کودکشان می‌گذارد. تورم تب اقتصاد است و این تب هرروز که ادامه یابد، خانمان‌سوزی آن بیشتر خواهد بود.

رأس دوم چهارضلعی «دسترسی به اعتبار» است. به دلیل سیاست‌ها و محدودیت‌هایی که طی چند سال اخیر در نظام بانکی کشور اعمال شده، دسترسی مردم و کسب‌وکارها به اعتبارات بانکی به پایین‌ترین حد خود رسیده است؛ به‌خصوص کسب‌وکارها با گوشت و پوست خودشان این کمبود را احساس می‌کنند. روی دیگر سکه خشکیِ اعتبار این است که هزینه تأمین مالی در خارج از نظام بانکی بسیار بالا رفته است. اصرار سیاست‌گذار برای اینکه نرخ سود بانکی رسمی را پایین نگه دارد، به این نتیجه منتهی شده است که هیچ‌کس نمی‌تواند وام جدید بگیرد.

رأس سوم «سیاست ارزی» است. گره‌های بسیار بزرگی برای واردکننده و صادرکننده ایجاد شده که هر دو مستأصل و شاکی هستند. صادرکنندگان موفق و باسابقه امروز باید ارز خودشان را با نرخ نیمایی به بانک مرکزی بدهند که از این بابت راضی نیستند و اغلبشان بابت پیمان‌سپاری ارزی دچار بدحسابی شده‌اند. واردکنندگان هم نمی‌توانند مانند گذشته با صادرکنندگان معامله کنند و بانک مرکزی می‌گوید صادرکننده باید ارز خود را به من بدهد و واردکننده هم ارز موردنیازش را از من بخرد. این هم گره بزرگی است که البته تجار با آن مواجه هستند و مردم خیلی با آن روبه‌رو نیستند.

درنهایت رأس چهارم که نه مسئله مردم است و نه مسئله کسب‌وکارها، «ناترازی بانک‌ها» است که مسئله سطح بالای تحلیلگران اقتصادی است. ناترازی بانک‌ها مانند آتش زیر خاکستر یا کوه یخی است که بخش بزرگی از آن زیر آب است. اینجا هم باز اگر قاعده بازی عوض نشود، تغییر بازیکن هیچ کمکی نمی‌کند.

دکتر فرهاد نیلی براین نظر است که ترکیب ضلع چهارم و اول یک زمین‌بازی دیگر برای بانک مرکزی ایجاد می‌کند. بانک مرکزی در حوزه ناترازی بانک‌ها طبق همین قانون بانک مرکزی مصوب 30/ 3/ 1402 از اختیارات کافی برخوردار است که نگذارد ناترازی بانک‌ها به ترازنامه بانک مرکزی وارد شود؛ یعنی حداقل می‌تواند بخشی از تورم را از این طریق کنترل کند. می‌دانیم که اکثر بانک‌های فعلی ناتراز هستند؛ یعنی نمی‌توانند از محل دارایی‌شان، درآمد کافی کسب کنند که هزینه سود سپرده‌هایشان را پوشش دهد؛ بنابراین عملاً بانک‌ها مدام باید جذب سپرده کنند تا بتوانند روی سپرده‌های قبلی سود پرداخت کنند. بانک‌ها کسری خود را از بانک مرکزی می‌گیرند و وقتی بانک مرکزی راهکاری برای برخورد با بانک ناتراز ندارد، مجبور است کسری را تأمین کند. وقتی کسری را تأمین می‌کند، عملاً ناترازی بانک‌ها وارد ترازنامه بانک مرکزی می‌شود، خلق پول صورت می‌گیرد و تورم ایجاد می‌شود.

رئیس اسبق بانک مرکزی به سه عامل کلیدی ناترازی شامل عدم تعادل در جریان نقدینگی، عدم تعادل در درآمد و هزینه و عدم تعادل در ترازنامه بانک‌ها به عنوان مثلث ناترازی بانک ها اشاره کرده است. ازنظر ولی‌الله سیف نظام بانکی ناکارآمد، با مشکلاتی همچون ناتوانی در اعطای تسهیلات، عدم توانایی در انجام تعهدات و ناتوانی در سودآوری مواجه است. این مشکلات ناشی از سه عامل اصلی هستند. نخستین عامل، عدم تعادل در جریان نقدینگی است؛ به این معنا که بانک‌ها با وجود دارایی‌‌‌های کافی، قادر به پرداخت بدهی‌‌‌های خود نیستند و به‌ناچار به منابع بانک مرکزی متوسل می‌‌‌شوند. این امر باعث افزایش نقدینگی، رشد تورم و کاهش توانایی بانک مرکزی در اعمال سیاست‌‌‌های کنترل نقدینگی می‌شود. عامل دوم، عدم تعادل در درآمد و هزینه است. در شرایطی که نرخ‌‌‌های دستوری در نظام بانکی حاکم است و با توجه به مدل کسب‌وکار فعلی بانک‌ها، نرخ متوسط درآمد ناشی از تسهیلات اعطایی در مقایسه با هزینه متوسط تجهیز منابع همخوانی ندارد. درنتیجه، فعالیت روزانه بانک‌ها به‌‌‌جای ایجاد سود، زیان تولید می‌کند. این زیان به معنای کاهش دارایی‌‌‌هاست و با توجه به ثبات بدهی‌‌‌ها، این شکاف هرروز عمیق‌‌‌تر می‌شود. به عبارتی، مشکلات موجود در مدل کسب‌وکار بانک‌ها باعث تشدید ناترازی در نظام بانکی است. مسئله زمانی وخیم‌‌‌تر می‌شود که بانک‌ها سود موهوم را در صورت‌های مالی خود نشان می‌دهند. این سود ساختگی، عدم تعادل بین درآمد و هزینه را تشدید کرده و شکاف میان دارایی‌‌‌ها و بدهی‌‌‌ها را روزبه‌‌‌روز بیشتر می‌کند. اگرچه صورت‌های مالی به‌ظاهر تراز است و دارایی‌‌‌ها برابر با بدهی‌‌‌ها نشان داده می‌شود، اما در حقیقت بخش قابل‌‌‌توجهی از دارایی‌‌‌ها حباب‌‌‌گونه و غیرواقعی است. عامل سوم عدم تعادل در ترازنامه بانکی می‌باشد. در بخش دارایی‌‌‌ها، سه دسته‌‌‌بندی وجود دارد. دسته اول، دارایی‌‌‌های موهوم است، یعنی دارایی‌‌‌هایی که در واقعیت وجود ندارند. برآورد شده است که این نوع دارایی‌‌‌ها حدود ۳۰ تا ۳۵‌درصد از کل دارایی‌‌‌های بانک را تشکیل می‌دهند و به نظر می‌‌‌رسد که این مشکل پس‌ازآن دوره حتی تشدید هم شده است. دسته دوم، دارایی‌‌‌های منجمد هستند که حدود ۲۵ تا ۳۰‌درصد از دارایی‌‌‌ها را شامل می‌‌‌شوند. این دارایی‌‌‌ها نقدشوندگی ندارند و به‌‌‌اصطلاح قفل هستند؛ اما همچنان ارزشی دارند و ترازنامه بانک باید سریع‌‌‌تر از آن‌ها تخلیه شود. درنهایت، حدود ۳۵ تا ۴۰‌درصد دارایی‌‌‌های بانک را دارایی‌‌‌های مولد تشکیل می‌دهند که در حال ایجاد سود برای بانک هستند و از طریق آن‌ها می‌تواند به تعهدات خود نسبت به سپرده‌‌‌گذاران عمل کند. بااین‌حال، روشن است که با گردش تنها ۳۵‌درصد از دارایی‌‌‌ها، بانک هرگز قادر به جلب رضایت سپرده‌‌‌گذاران نخواهد بود و برای پُر کردن این شکاف، ناچار به ساختن سودهای کاذب و موهوم است.

ازجمله ابزار‌های موردنیاز در انضباط‌بخشی و اصلاح نظام بانکی، اختیارات قانونی بانک مرکزی و پیش‌بینی نهادهای ضروری در ساماندهی و گزیر (Resolution) می‌باشد. به‌موجب بند (ژ) ماده 1 قانون بانک مرکزی مصوب 30/ 3/ 1402 «گزیر» مجموعه اقداماتی که تحت راهبری بانک مرکزی به­‌منظور صیانت از منافع عموم و حفظ ثبات مالی در خصوص مؤسسات اعتباری که با ناترازی مواجه شده یا در معرض ورشکستگی قرارگرفته‌اند، در چهارچوب قانون، اجرا می­‌شود. ازنظر این قانون «مؤسسه اعتباری» اشخاص حقوقی هستند که با مجوز بانک مرکزی یا به­موجب قانون، تحت عنوان «بانک» یا «مؤسسه اعتباری غیربانکی» به انجام عملیات بانکی مبادرت می‌نمایند (بند (ح) ماده 1).

به‌موجب ماده 33 این قانون چنانچه رئیس‌کل بانک مرکزی در دوره­ای که مؤسسه اعتباری توسط هیئت سرپرستی موقت اداره می­‌شود یا قبل از آن، به این نتیجه برسد که شاخص‌های ناظر به وضعیت سرمایه و نقدینگی مؤسسه اعتباری قابل اصلاح نمی‌باشد، موظف است پیشنهاد گزیر مؤسسه اعتباری را به هیئت­ عالی بانک مرکزی ارائه کند. در ­صورت تصویب پیشنهاد رئیس‌کل توسط هیئت ­عالی، مؤسسه اعتباری با ترتیبات زیر وارد مرحله گزیر می‌شود.

مدیریت گزیر مؤسسات اعتباری بر عهده «صندوق ضمانت سپرده‌ها» است. صندوق ضمانت سپرده‌ها موظف است ظرف حداکثر پنج روز کاری پس از لازم­‌الاجرا شدن مصوبه هیئت ­عالی، فرایند گزیر مؤسسه اعتباری موردنظر را آغاز نموده و با کمترین هزینه مالی و اجتماعی و با هدف صیانت و رعایت غبطه سپرده‌گذاران، به‌ویژه سپرده‌گذاران خُرد و سایر ذی‌نفعان گزیر مؤسسه اعتباری موردنظر را مطابق قانون به انجام برساند.

اعطای تسهیلات جدید، صدور ضمانت‌نامه، گشایش اعتبار اسنادی و افتتاح حساب توسط مؤسسه اعتباری تحت گزیر، مجاز نمی‌باشد. درعین‌حال، مدیر گزیر موظف است در چهارچوب مصوبات هیئت­ عالی بانک مرکزی، فعالیت‌های اصلی مؤسسه اعتباری را که عدم انجام آن در دوران گزیر به تشخیص هیئت ­عالی منجر به ایجاد
بی­ثباتی مالی می‌گردد تا زمان خاتمه فرایند گزیر، ادامه دهد.

مدیر گزیر می‌­تواند در چهارچوب این قانون، نسبت به پیشنهاد موارد زیر به هیئت عالی بانک مرکزی اقدام نماید: فروش یا واگذاری تمام یا بخشی از دارایی‌ها و بدهی‌های مؤسسه اعتباری در حال گزیر به مؤسسه اعتباری دیگر؛ انتقال باقی‌مانده دارایی‌ها و بدهی‌های مؤسسه اعتباری در حال گزیر به یک «مؤسسه اعتباری انتقالی»؛ تبدیل بخشی از بدهی‌های ضمانت‌نشده مؤسسه اعتباری در حال گزیر به سهام در چهارچوب قوانین مربوط؛ ادغام مؤسسه اعتباری در حال گزیر در یک مؤسسه اعتباری دیگر با تأیید مجمع عمومی مؤسسه اعتباری ادغام ­شونده؛ انحلال مؤسسه اعتباری در حال گزیر. منظور از «مؤسسه اعتباری انتقالی» مؤسسه اعتباری است که با مجوز بانک مرکزی و به­‌منظور مدیریت بهتر دارایی­‌ها و بدهی­‌های مؤسسه اعتباری تحت گزیر، به­‌صورت موقت (با طول عمر حداکثر سه ­سال) توسط مدیر گزیر تأسیس می‌­شود.

درصورتی‌که مؤسسه اعتباری نسبت به مصوبه هیئت­ عالی بانک مرکزی مبنی بر تعیین هیئت سرپرستی موقت یا گزیر معترض باشد، می‌تواند اعتراض خود را ظرف سه ­روز کاری از زمان ابلاغ، به دبیرخانه هیئت انتظامی بانک مرکزی تسلیم نماید. هیئت انتظامی بانک مرکزی موظف است ظرف یک هفته نسبت به اعتراض واصله، رسیدگی و اقدام به صدور رأی نماید. مهلت رسیدگی و صدور رأی، با اعلام رئیس هیئت انتظامی بانک مرکزی به رئیس‌کل تا سه روز دیگر قابل تمدید است. سایر ترتیبات رسیدگی به اعتراض‌­های موضوع این ماده، مشابه ترتیبات مذکور در ماده (۲۲) این قانون است.

به‌موجب ماده 7 این قانون اعضای هیئت ­عالی بانک مرکزی عبارت‌اند از: رئیس‌کل بانک مرکزی (رئیس هیئت –عالی)؛ وزیر امور اقتصادی و دارایی؛ رئیس سازمان برنامه‌وبودجه کشور؛ دو نفر اقتصاددان متخصص درزمینه سیاست‌گذاری پولی و ارزی؛ دو نفر متخصص در حوزه بانکداری (یک­نفر درزمینه حقوق بانکی و یک نفر درزمینه امور مالی)؛ معاون سیاست‌گذاری پولی؛ معاون تنظیم­‌گری و نظارت؛ دادستان کل کشور؛ دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به‌عنوان ناظر (بدون حق رأی) نیز در جلسات هیئت ­عالی شرکت می‌کنند.

یکی از اساسی‌ترین کاستی‌‌‌های این قانون جدید بانک مرکزی، همین ترکیب هیئت عالی بانک مرکزی است که موجب کندی در تصمیم‌‌‌گیری می‌شود. در ترکیب این هیئت عالی تعارض منافع و نفوذ دولت به‌وضوح مشاهده می‌شود که به طولانی و پیچیده شدن فرآیند تصمیم‌‌‌گیری منجر می‌شود. اگر بانک مرکزی به این نتیجه برسد که یک بانک با مشکلات اساسی مواجه است و باید جلوی فعالیت آن گرفته شود، هرچه این فرآیند به طول بینجامد، مشکلات روزبه‌روز شدیدتر و پیچیده‌‌‌تر خواهد شد.

ازنظر دکتر فرهاد نیلی قانون جدید بانک مرکزی اما این اجازه را به بانک مرکزی داده است که اگر از سرمایه سیاسی لازم برخوردار باشد و درواقع وجاهت ایجاد اجماع در مراکز تصمیم‌گیری را داشته باشد، به تصمیم‌گیرندگان سیاسی کشور بقبولاند که می‌تواند عملیات یک بانک متوسط یا کوچک ناتراز را قفل کند؛ یعنی دیگر اجازه جذب سپرده یا اعطای وام به بانک ندهد و او را به سمت انحلال ببرد و با استفاده از راهکارهایی که قانون در اختیار بانک مرکزی قرار داده، این کار را به‌گونه‌ای مدیریت کند که هیچ اتفاقی به لحاظ سیاسی و مالی در کشور نیفتد. صندوق ضمانت سپرده‌ها تکلیف سپرده‌گذاران خرد را معلوم می‌کند. دارایی‌ها و بدهی‌های بانک هم طبق قانون مدیریت می‌شود. بانک مرکزی باید بتواند با مسئولان ارشد نظام به یک جمع‌بندی برسد که یک آستانه برای ارزیابی بانک‌ها مشخص کند و بانک‌های بزرگ و مهم را که بستن آن‌ها به صلاح نیست و جامعه کشش آن را ندارد، کنار بگذارد و برای ناترازی آن‌ها فکر دیگری بکند. برای بانک‌های متوسط و کوچک اما یک شبیه‌سازی انجام دهد و به خود بانک هم اعلام کند که اگر شاخص‌های مدنظر بانک مرکزی را رعایت نکند بعد از چند اخطار، از صنعت بانکی کشور خارج و منحل می‌شود. البته این کار ساده نیست و بانک مرکزی ما تاکنون چنین تمرینی نداشته اما خوشبختانه این قانون جدید در این زمینه صریح و روشن است؛ بنابراین اگر بانک مرکزی بتواند این کار را انجام دهد، حداقل در ترکیب ضلع اول و چهارم می‌تواند تورم ناشی از ناترازی بانک‌ها را به‌تدریج و پلکانی کاهش دهد و این ماجرا را به سامان برساند. بانک مرکزی باید ابتدا با دستگاه قضایی به هماهنگی و اجماع کامل برسد که فردا با یک شکایت دچار مشکل نشود و بعد، از تحمیل ناترازی بانک‌ها به ترازنامه بانک مرکزی و پولی شدن ناترازی که به تورم منجر می‌شود، جلوگیری کند. این رویکرد منشأ یک یادگیری بسیار خوب برای کل کشور و بلوغ در نظام پولی و بانکی است. بانک مرکزی باید بتواند سناریوی تعطیل شدن بانک‌های ناتراز را اول به خود بانک‌ها نشان بدهد و بعد به مقامات کشور بقبولاند که با تعطیلی یک بانک ناتراز هیچ اتفاقی در نظام پولی کشور نمی‌افتد و بانک مرکزی می‌تواند شرایط را مدیریت کند. در آن صورت بانک‌ها نمی‌توانند ناترازی خودشان را به‌کل کشور تحمیل کنند. این اقدامات بانک مرکزی درد دارد اما به‌هیچ‌وجه درد آن از درد تورم غیرقابل‌تحمل‌تر نیست.