رفع ناترازی برق با نهاد تنظیم‌گر بخش برق مقرر در قانون برنامۀ هفتم پیشرفت

اين نوشتار در تاريخ شانزدهم مردادماه ۱۴۰۳ در هفته‌نامۀ حقوقی روزنامۀ آفتاب یزد منتشر شد.

رفع ناترازی برق با نهاد تنظیم‌گر بخش برق

مقرر در قانون برنامۀ هفتم پیشرفت

مدیریت مصرف در تمام دنیا و کشورهایی که با ناترازی برق مواجه هستند، اجرا می‌شود؛ اما این کار سقفی دارد و قادر است کمبود 5 درصدی را برطرف کند و با توجه به اینکه ناترازی ما حدود 18‌هزار مگاوات یعنی 20‌درصد مصرف کشور است، مشکل برق کشور با مدیریت مصرف حل نمی‌شود. این در حالی است که بحث ناترازی برق موضوعی است که اثرات مستقیم و غیرمستقیم بالایی دارد و اگر طی 5 تا 7 سال آینده برای رفع آن تصمیم جدی اجرایی نشود، کشور با مشکلات اقتصادی، سیاسی و بحران‌های اجتماعی مواجه می‌شود. ازنظر حسنعلی تقی‌‌‌زاده‌لنده؛ رئیس هیات‌مدیره سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق، هدر واقع امروز نگرانی عدم‌‌‌النفع صنایع به دلیل ناترازی برق است کما اینکه در سال گذشته صنایع بیش از 100‌هزار میلیارد تومان از این ناحیه متضرر شده‌اند و قطعاً امسال این عدد به 150‌هزار میلیارد تومان می‌رسد درحالی‌که با این میزان پول می‌توان 10 نیروگاه 500 مگاواتی احداث کرد.

ایران جزو کشورهایی طبقه‌بندی می‌شود که هرساله با ناترازی و کمبود برق مواجه است. اخیراً نایب‌رئیس هیئت‌مدیره شرکت‌های تولیدکننده برق با بیان اینکه اکنون در پیک مصرف شبکه حدود ۱۵ هزار مگاوات ناترازی برق داریم، گفته است که اگر این روند به همین ترتیب پیش برود در ۱۰ سال آینده حدود ۳۷ هزار مگاوات ناترازی تولید خواهیم داشت یعنی ۳۳ درصد از نیاز مصرف؛ درواقع یک‌‌سوم برق موردنیاز کشور قابل تأمین نخواهد بود.

کمبود برق تنها مختص به ایران نیست و تقریباً تمام دنیا با این مشکل مواجه هستند؛ به‌طوری‌که هر بار در گزارش‌های آژانس بین‌المللی انرژی شاهد هشدارهای این نهاد درباره کمبود برق هستیم؛ اما اینکه کشوری نتواند «یک‌سوم برق موردنیاز خود را تأمین کند» نشان از ابربحران بزرگ‌تری در ایران دارد که وضعیت ما را به وضعیت کشورهای آفریقایی شبیه‌تر می‌کند.

کارشناسان اقتصادی یکی از علل این میزان ناترازی در برق را عدم سرمایه‌گذاری در سال‌های گذشته می‌دانند؛ به‌طوری‌که حمیدرضا صالحی، عضو هیئت نمایندگان اتاق ایران گفته است که در ۱۵ سال گذشته سرمایه‌گذاری در حوزه برق و گاز انجام‌نشده و بستری هم برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی فراهم نشده است. استان‌های فارس، تهران و یزد بیشترین ناترازی را در شهرک‌های صنعتی دارند. درحالی‌که در دنیا پیش‌بینی می‌شود مصرف برق مراکز داده، هوش مصنوعی و بخش ارزهای دیجیتال احتمالاً تا سال ۲۰۲۶ دو برابر شود، اگر ایران تصمیم به توسعه در این حوزه‌ها دارد، باید فکری اساسی برای تأمین برق آن‌ها نیز داشته باشد. این‌همه را باید در کنار اظهار رضا محمدی؛ معاون سرمایه‌گذاری و تأمین مالی صندوق توسعه ملی کشور، گذاشت که گفته است نیروگاه‌های کشور بدهی 5/ 1 میلیارد دلاری به این صندوق دارند.

سهم تولید برق اتمی هم در ایران تنها ۱/۱ درصد است که مدت‌هاست این رقم تغییر خاصی نداشته است. این در حالی است که براکه، اولین نیروگاه هسته‌ای امارات متحده عربی، ظرفیتی برابر با ۵۶۰۰ مگاوات دارد و ۲۵ درصد برق موردنیاز امارات را تأمین می‌کند؛ این کشور در حال برنامه‌ریزی برای ساخت نیروگاه دوم است. ذکر این نکته هم مهم است که یکی از دلایل ناترازی برق در ایران احتمالاً هدررفت برق در شبکه‌های توزیع باشد. سال گذشته فرشید شکرخدایی؛ رئیس کمیسیون توسعه پایدار اتاق ایران، گفته بود که اتلاف برق در شبکه‌های توزیع حدود ۴۰ درصد است! رقمی که در کشورهای توسعه‌یافته پنج درصد برآورد می‌شود.

قانون برنامۀ هفتم پیشرفت مصوب 1/ 3/ 1403 شامل بیست‌وچهار فصل است که فصل نهم این لایحه مرتبط با حوزه انرژی است. بخشی از مسائل بخش برق نیز در این فصل موردتوجه قرارگرفته‌اند. ازجمله این موارد می‌توان به جدول شماره (10) برنامه اشاره کرد که اهداف عملکردی بخش برق در پایان برنامه را تعیین کرده است. مواد 43، 46 و 48 برنامه نیز شامل احکام مهمی در بخش برق هستند که در ادامه به آن‌ها اشاره خواهد شد.

(1) افزایش سهم معاملات برق در بورس: یکی از اقداماتی که در راستای کاهش تصدی‌گری دولت در معاملات برق، در برنامۀ هفتم موردتوجه قانون‌گذار قرارگرفته است، افزایش سهم بازارهای غیرمتمرکز (ازجمله بورس انرژی) در معاملات برق بوده است. طبق بند (ب) ماده 43 برنامۀ هفتم، وزارت نیرو موظف است با بهبود محیط کسب‌وکار صنعت برق و افزایش رقابت‌پذیری در این صنعت و افزایش سهم معاملات برق در بهابازار (بورس) انرژی به‌گونه‌ای عمل نماید که با عرضه برق تولیدی نیروگاه‌های کشور تا پایان سال دوم اجرای برنامه، سهم معاملات مذکور را به حداقل سی درصد (۳۰ درصد) و در انتهای برنامه به حداقل شصت درصد (۶۰ درصد) از کل معاملات برساند.

(2) ایجاد سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی و حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی: تجربه قبلی ســازوکارهای بازگشت سرمایه طرح‌های بهینه‌سازی مصرف انرژی (ازجمله مــاده 12 قانون رفع موانع تولید) خصوصاً در بخش برق، چندان موفق نبوده اســت. طبق آسیب‌شناسی‌های انجام‌شده، نبود متولی واحد در حوزه بهینه‌سازی مصرف و عدم پیش‌بینی منابع مالی مطمئن برای تضمین بازپرداخت طرح‌های بهینه‌سازی مصرف انرژی، مهم‌ترین دلایل عدم موفقیت ســازوکارهای قبلی بوده اســت. در این راستا در ماده 46 قانون برنامۀ هفتم پیشرفت دولت مکلف شده اســت تا «سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی» را از تجمیع و ادغام دستگاه‌های اجرائی ازجمله شرکت بهینه‌سازی مصرف سوخت، سازمان انرژی‌های تجدیدپذیر و بهره‌وری انرژی برق (ساتبا) و ستاد مدیریت حمل‌ونقل و سوخت کشور تأسیس نماید. همچنین به‌منظور تسهیل در شکل‌گیری «بازار بهینه‌سازی انرژی»، تضمین تسویه «گواهی‌های صرفه‌جویی انرژی» و کاهش نکول پذیری آن‌ها، دولت مکلف شده است «حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی» را نزد خزانه‌داری کل کشور با منابع مشخصی ایجاد کند. منابعی که برای حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی پیش‌بینی‌شده شامل بخشی از منابع حاصل از صادرات نفت خام، بخشی از سود شرکت‌های تابعه وزارتخانه‌های نفت و نیرو، برخی جرائم دریافتی در حوزه مصرف انرژی و غیره بوده است.

(3) تعیین سهم بخش خصوصی در صادرات برق: رویکردی که در قانون برنامۀ هفتم پیشرفت برای افزایش جذابیت سرمایه‌گذاری در بخش نیروگاهی و خصوصاً تعیین سهم بخش خصوصی در صادرات برق نیروگاه‌های تجدیدپذیر موردتوجه قرارگرفته، تکلیف به وزارت نیرو برای تخصیص بخشی از تولید نیروگاه‌های بخش غیردولتی به صادرات بوده است. شایان‌ذکر است در ماده ۱۷ قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق نیز تکلیف کلی در این زمینه وضع شده بود. به‌موجب این ماده وزارت نیرو مکلف است پس از اطمینان از تأمین برق مورد نیاز داخلی طبق برنامه اعلامی سالانه، مجوز صادرات برق تولیدی را برای بخش خصوصی به‌ویژه برق تولیدی از منابع تجدیدپذیر صادر کند، مشروط بر آنکه با سیاست­‌های صادراتی دولت مغایرت نداشته باشد. بااین‌حال در بند (ذ) ماده 48 قانون برنامۀ هفتم پیشرفت، وزارت نیرو مکلف شــده تا 10 درصد از تولید برق نیروگاه‌های تجدیدپذیــر جدیدالاحداث بخش غیردولتی و 3 درصــد از تولید برق نیروگاه‌های حرارتی جدیدالاحداث بخش غیردولتی را به صادرات اختصاص دهد. مسئله مهمی که باید موردتوجه قرار گیرد، ضمانت اجرای این قانون است. در صورت ممانعت از صادرات، وزارت نیرو باید به ازای هر کیلووات ساعت کاهش صادرات نیروگاه‌های مشمول، معادل متوسط نرخ وارداتی و صادراتی را به نیروگاه‌های مذکور پرداخت نماید.

مسئله ناترازی انرژی در کشور بسیار پیچیده و متأثر از عوامل زیادی است که هرکدام وزن قابل‌توجهی بر ایجاد ناترازی و تغییرات آن دارند. بر این اساس ارائه راهکار واحد و مشخص برای هر بخش امری محال بوده و بایستی راهکار پیشنهادی دربرگیرنده راه‌حل برای تعدادی از علل و عوامل ایجاد ناترازی در هر بخش باشد.

اولین راهکار پیشنهادی برای رفع ناترازی انرژی و سوخت که سال‌هاست دنبال شده ایجاد نهاد تنظیم‌گر بخشی صنعت برق و نفت کشور است. وجود انحصار در این دو صنعت توسط شورای رقابت تشخیص داده شده و بر این اساس اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی برق و نفت به دولت ارائه شده است. بااین‌وجود، متأسفانه لایحه تأسیس نهاد تنظیم‌گر صنعت برق توسط وزارت نیرو در مهرماه 1400 از مجلس شورای اسلامی باز پس گرفته شد. وجود نهادهای تنظیم‌گر بخشی در فصل رقابت قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 پیش‌بینی‌شده و در جزء (1) بند (ث) ماده 48 لایحه برنامۀ هفتم پیشرفت، ایجاد سه نهاد تنظیم‌گر تکلیف گردیده است بدین نحو که: در چهارچوب قانون اجرای سیاست­های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به‌ویژه ماده ۵۹ آن، شورای رقابت مکلف است تا پایان سال دوم برنامه، اقدام لازم برای ایجاد حداقل سه نهاد تنظیم­گر در حوزه­های اولویت‌دار قانون مذکور به ­عمل آورد. دولت مکلف است بلافاصله پس از اخذ پیشنهاد شورای رقابت نسبت به انجام تشریفات قانونی لازم اقدام نماید. چنانچه اجرای این حکم مستلزم تغییر در اساسنامه و سایر قوانین مرتبط با دستگاه‌های اجرائی باشد، دولت مکلف است نسبت به انجام ترتیبات قانونی شامل تعیین تکلیف برای تمام دستگاه‌های ذی­ربط ظرف مدت مذکور اقدام نماید. بررسی‌ها نشان می‌دهند اگر امروز نهادهای تنظیم‌گر بخشی عملیاتی شده بودند، 25 درصد ساختارها اصلاح‌شده بود و بخشی از ناترازی انرژی با تنظیم روابط طرفین عرضه و تقاضا و اصلاح پلکانی قیمت‌ها و ایجاد جذابیت برای سرمایه‌گذاری بیشتر با این اصلاحات رفع شــده بود. ضرورت تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخشی به دلیل ایجاد شفافیت در فضای کسب‌وکار و مقابله با انحصارطلبی و نظارت بر حسن اجرای قوانین در صنعت بر کسی پوشیده نیست و همگی ذینفعان تأسیس نهاد تنظیم‌گر بر این باورند که این نهاد رکن مهمی در توسعه و پیشرفت کشور است.

دومین راهکار پیشــنهادی که علت‌العلل ناترازی در کشور و عامل جایگاه اول ایران در شدت مصرف انرژی است، عدم توجه به راهکارهای بهینه‌سازی مصرف انرژی و سوخت است. امروز دیگر بر کسی پوشیده نیست که راهکارهای کاهش مصرف و بهینه‌سازی، هزینه به‌مراتب کمتری از افزایش تولید داشته و کشــور از مزیت کاهش مصرف به‌واسطه راهکارهای بهینه‌سازی سال‌ها بهره‌مند خواهد شد و بهترین استراتژی تولید انرژی، کاهش مصرف آن است. برای مثال تعویض بخاری‌های گازسوز معمولی با بخاری‌های گازسوز گریدA ، ضمن کاهش مصرف سوخت تا 120 میلیون مترمکعب در روز در ایام سرد سال و رفع بخشی از ناترازی گاز با عددی معادل 6 میلیارد دلار محقق خواهد شد که به‌مراتب از بودجه درخواستی وزارت نفت برای تولید کمتر بوده و زمینه را برای واقعی نمودن قیمت گاز در بخش خانگی بدون افزایش قیمت قبض گاز با توجه به کاهش مصرف در منازل فراهم می‌آورد. لازم به یادآوری است که ذینفع نهایی کلیه روش‌های بهینه‌سازی مصرف انرژی در کشور دولت است.

لزوم سرمایه‌گذاری در صنعت نفت و صنعت برق و جذب سرمایه‌گذاری خارجی برای توسعه این صنایع سومین راهکار برای رفع مسئله ناترازی است. در این صورت صنعت نفت و صنعت برق با سرمایه‌گذاری کلان در طرح‌های کیفی سازی پالایشگاه‌ها، به‌روزآوری فناوری نیروگاه‌ها، نوســازی ناوگان حمل‌ونقل خصوصی و عمومی، ذخیره‌سازی بیشتر گاز در مخازن طبیعی تخلیه‌شده، ایجاد جذابیت برای مشارکت بخش خصوصی در تولید بیشتر نفت و گاز و سرمایه‌گذاری در ایجاد پالایشگاه‌ها و نیروگاه‌های کاملاً خصوصی و امکان صادرات گاز و سوخت مایع صرفه‌جویی شده، ارزش‌افزوده قابل‌توجهی را برای کشور به همراه خواهد آورد.

چهارمین راهکار پیشــنهادی با توجه به وجود پتانســیل بالای کشور در تولید برق از منابع تجدیدپذیر و تنوع‌بخشی به سبد تولید برق در کشور، استفاده از ظرفیت انرژی‌های تجدیدپذیر اســت. همچنین با توجه به اینکه در حال حاضر کشور با ناترازی سوخت در بخش حمل‌ونقل مواجه است و روند دنیا حرکت به سمت خودروهای برقی است، ایران نیز بایستی جهت افزایش ســهم خودروهای برقی، به ســمت تولید برق تجدیدپذیر حرکت کند که این مسئله نیز لزوم افزایش ظرفیت تولید برق تجدیدپذیر را بیش‌ازپیش نمایان می‌کند. مســائل زیست‌محیطی مانند آلایندگی و مصرف آب نیز ازجمله موارد دیگری هستند که مزیت نسبی برق تجدیدپذیر به حرارتی را توجیه می‌کنند.

صنعت نیروگاهی در کشور طی سالیان گذشته ازنظر تعداد نیروگاه‌ها و مقدار تولید برق افزایش یافته اما مصرف برق نیز طی دو دهه گذشــته 2 برابر گردیده اســت. عدم به‌کارگیری فناوری‌های جدید تولید برق و راندمان کم صنعت نیروگاهی کشور، عدم جذابیت قیمت برای سرمایه‌گذاران برای توسعه زنجیره تولید برق به نیروگاه‌های سیکل ترکیبی، عدم امکان صادرات برق توسط بخش خصوصی و انحصار تولید، توزیع و قیمت‌گذاری در بازار توســط وزارت نیرو، عدم توجه به توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر در کشور، عدم تنوع در سبد تولید برق کشور و وابستگی بالای آن به گاز و محدودیت تأمین سوخت گاز و عدم توجه به روش‌های بهینه‌سازی انرژی در این بخش همه دلایلی هستند که سبب شده‌اند تا در سال گذشته با ناترازی 12500 مگاواتی برق در ایام پیک مصرف در تابستان مواجه باشیم. مرکز پژوهش‌های مجلس در مطالعه‌ای زیان صنعت فولاد کشور را در سال 1400 از خاموشی یک‌ماهه 3 همت (هزار میلیارد تومان) عنوان نموده است. از طرفی مبلغ بدهی وزارت نیرو به تولیدکنندگان برق به 84 همت رســیده است و سبب گردیده تا صنعت نیروگاهی در کشور با مشکل جدی مواجه گردد. توزیع فراوانی تولید برق نسبت به راندمان نیروگاهی در کشور نشــان می‌دهد که 4500 مگاوات برق تولیدی در کشور در نیروگاه‌های با راندمان کمتر از 30 درصد تولید می‌شود. از طرفی مطابق برآورد وزارت نیرو، ایران دارای پتانســیل 124 هزار مگاوات برق از منابع تجدیدپذیر اســت که ۷1 هزار مگاوات آن انرژی خورشــیدی و 49 هزار مگاوات آن مربوط به انرژی بادی اســت. به‌رغم توجه به توســعه انرژی‌های تجدیدپذیر در قوانین، مقررات و سیاست‌های کشور، سهم تجدیدپذیر از کل تولید برق کشور کمتر از 5/ 0 درصد بوده، این در حالی است که به‌صورت متوسط حدود 8/ 12 درصد از برق تولیدی در دنیا از منابع تجدیدپذیر است.