عدم اهمیت ژئواکونومیکی چابهار برای هند در ترانزیت بین‌المللی

اين نوشتار در تاريخ نوزدهم تیرماه ۱۴۰۳ در هفته‌نامۀ حقوقی روزنامۀ آفتاب یزد منتشر شد.

عدم اهمیت ژئواکونومیکی چابهار

برای هند در ترانزیت بین‌المللی

بندر چابهار در منطقه‌ی مکران، تنها بندر اقیانوسی کشور است که دارای مزایایی چون عمق مناسب برای پهلوگیری کشتی‌های تجاری و اقیانوس‌پیما، فاصله‌ی کم‌تر نسبت به بنادری چون بندرعباس به دریای آزاد، خارج بودن از منطقه‌ی حساس تنگه‌ی هرمز و دسترسی مناسب به آبراه‌های آزاد می‌باشد. علاوه بر این، چابهار با قرار گرفتن در مسیر دو گذرگاه بین‌المللی، ظرفیت تبدیل‌شدن به قطب و نقطه‌ی اتصال تجاری بین بخش قابل‌توجهی از جمعیت جهان (حدود ۴۰ درصد) در کشورهای ایران، پاکستان، افغانستان، هند، چین و روسیه را دارد.

پس از توافق برجام در سال ۱۳۹۴، توسعه‌ی این بندر به کشور هند سپرده شد. ازاین‌رو هند با اختصاص ۸۵ میلیون دلار برای ساخت اسکله و تجهیز آن به جرثقیل‌های موردنیاز، کار در این بندر را آغاز کرد و حتی قراردادی بین ایران و هند برای ساخت خط آهن بین چابهار و زاهدان امضا شد. بااین‌حال، کار توسعه‌ی بندر چابهار در همین مراحل ابتدایی متوقف ماند تا این‌که در اردیبهشت ۱۳۹۷، آمریکا به‌صورت یک‌جانبه از توافق برجام خارج شد و پویش فشار حداکثری علیه جمهوری اسلامی ایران در دستور کار دولت دونالد ترامپ قرار گرفت.

در اوج دوره‌ی فشار حداکثری، در خرداد ۱۳۹۹ خبری در رسانه‌های غربی و متعاقباً در رسانه‌های داخلی مبنی بر «اعطای معافیت تحریمی» از سوی آمریکا به هند برای توسعه‌ی بندر چابهار منتشر شد. این در حالی است که آن‌چه که از سوی آمریکا به هند اعطا شده بود، نه یک «معافیت تحریمی» بلکه یک «استثنای بسیار محدود تحریمی» از سوی وزارت خارجه‌ی آمریکا ذیل بخش ۱۲۴۴ قانون تحریمی ایفکا (۲۰۱۲) بود.

توضیح آن‌که «استثنای تحریمی» (Exception) یک اقدام موردی و غیر ساختاریافته بوده که تحریم‌کننده در شرایطی خاص، آن را به‌عنوان ابزاری برای مدیریت قانون تحریمی خود به کار می‌برد. استثنای تحریمی جایگاه حقوقی خاصی نداشته و در هر زمان و متناسب با خواسته‌ی تحریم‌کننده، قابل لغو شدن است. «معافیت تحریمی» (Exemption) اما یک ترتیب قانونی و امکانی تعبیه‌شده در خود قانون تحریمی است که برخی موارد را از شمول تحریم معاف می‌کند. معافیت تحریمی برخلاف استثنای تحریمی، قابل‌تغییر به‌صورت سلیقه‌ای نیست و تغییر در آن به معنی تغییر در متن قانون بوده و کنگره می‌تواند دراین‌باره ورود کند و متعرض دولت و وزارت خزانه‌داری شود. آنچه آمریکا در این ماجرا برای هند در نظر گرفته، یک استثنای تحریمی است و نه یک معافیت تحریمی.

استثنای فوق مربوط می‌شود به اعطای اجازه‌ تعدادی فعالیت محدود در رابطه با بازسازی و توسعه‌ افغانستان به‌عنوان یکی از منافع امنیت ملی کلیدی آمریکا در منطقه. مجوزهای صادرشده به غیر آمریکایی‌ها اجازه می‌داد تا در سه حوزه فعالیت داشته باشند: (1) توسعه و نگهداری بندر چابهار و ارتباط ریلی مربوطه به افغانستان؛ (2) واردات محصولات نفتی افغانستان از ایران ازجمله گاز، گازوئیل، گاز ال.پی.جی؛ (3) ارسال کالاهای غیرتحریمی ازجمله کمک‌های بشردوستانه‌ حیاتی به افغانستان از طریق بندر چابهار.

به لحاظ راهبردی باید گفت که هند در پرونده تعامل با ایران، تطابق حداکثری با مقررات تحریمی آمریکا دارد و مصداق این گزاره به‌روشنی در تصمیم هند نسبت به قطع واردات نفت از ایران متعاقب بازگشت تحریم‌ها در سال 1397 مشاهده شد؛ همین گزاره در مورد پرونده چابهار نیز صادق است؛ توضیح اینکه با توجه به جوابیه وزارت خزانه‌داری به نامه «شرکت جهانی بنادر هند» (India Ports Global Limited) در ماه اوت سال 2020 درباره وضعیت تحریمی پروژه چابهار و همچنین بیانیه تفسیری سفارت آمریکا در هند درباره حدود معافیت تحریمی این پروژه نیز نشان از آن دارد که دهلی‌نو اختیارات و اجازه‌های بسیار محدودی در بندر چابهار دارد. این اختیارات صرفاً عبارت‌اند از اپراتوری بندر؛ تأمین نفت‌ و گاز از ایران و صرفاً جهت صادرات به افغانستان؛ توسعه راه‌آهن چابهار تا زاهدان آن‌هم با محدودیت‌های بسیار گسترده شامل: اول، برای این پروژه، مواد خام و فلزی نباید از ایران تأمین شود؛ دوم، نظام بانکی و بانک مرکزی ایران نباید درگیر فعالیت‌های مالی و بانکی این پروژه شوند؛ سوم، این مسیر حمل‌ونقلی صرفاً ً باید در جهت ارسال کالاهای بشردوستانه به افغانستان مورداستفاده قرار گیرد؛ چهارم، نهادهای تحریم شده نظیر قرارگاه سازندگان خاتم‌الانبیا نباید در این پروژه نقش داشته باشند.

نکتۀ کلیدی در رابطه با این موضوع که سند مربوطه نیز آن را به‌خوبی تأیید می‌کند این است که بنای آمریکا از ارائه‌ی این استثنا به هند، نه توسعه‌ بندر چابهار ایران، بلکه فراهم آوردن زمینه‌ای برای تسهیل تأمین لجستیکی نیروهای خود در افغانستان بوده است. بدیهی است که چنین رویکردی از سوی آمریکا با هرگونه اقدام توسعه‌ای در بندر چابهار ایران از سوی هند در تضاد بوده و آمریکا اجازه چنین اقدامی به هند نخواهد داد؛ به‌خصوص که این استثنا مربوط به سال ۱۳۹۹ است و اکنون‌که نیروهای آمریکایی به‌طور کامل از افغانستان خارج‌شده‌اند، این موضع برای آمریکا دیگر موضوعیت ندارد.

اعطای چنین مجوزی به هند در آن زمان، یک منطق ژئوپلیتیک داشت. در زمان اعطای آن معافیت، آمریکا در افغانستان حضور داشت و درنتیجه نیازمند یک خط لجستیکی و تأمینی از مسیر دریا به مقصد افغانستان بود و با توجه به هم‌پیمانی میان پاکستان و چین، احتمالاً بنادر پاکستان گزینه قابل‌اطمینانی برای این موضوع نبودند. همچنین اعطای مجوز به هند در بندر چابهار را می‌توان در راستای کمک آمریکا به هند در جهت دور زدن رقیب ژئوپلیتیکی خود یعنی پاکستان (که بندر گوادر خود را در قالب یک پیمان راهبردی با چین توسعه داده است) تفسیر کرد. ازآنجاکه با خروج آمریکا از افغانستان و روی کار آمدن طالبان در آن کشور، منطق ژئوپلیتیکی فوق از بین رفته، لذا بسیار بعید است که حتی اختیارات و مجوزهای محدود قبلی، همچنان در دسترس هند باشد.

علاوه بر این، توافق جدید هند با آمریکا و کشورهای منطقه ازجمله امارات و رژیم صهیونیستی برای راه‌اندازی کریدور ایمک (India-Middle East-Europe Economic Corridor)، به معنای کاهش تمرکز هند بر چابهار خواهد بود. نکته جالب آنکه علیرغم عملیات طوفان الاقصی، آمریکا و دیگر کشورهای عضو در این توافق همچنان بر راه‌اندازی این کریدور تأکیددارند. باآنکه هند همچنان برای دسترسی به بازار آسیای میانه به ظرفیت بندر چابهار نیاز دارد؛ ولی به لحاظ ترانزیتی، تمرکز بر کریدور هند، غرب آسیا و اروپا دارای اولویت بیشتری برای این کشور است. به‌عبارت‌دیگر، هند افزون بر محدودیت‌های تحریمی، فرصت‌های ژئوپلیتیکی را در کریدورهای دیگری جستجو می‌کند که چابهار در آن نقشی ندارد. حضور در چابهار برای هند در رقابت ژئوپلیتیکی با چین همچنان یک امر راهبردی برای دهلی‌نو است؛ ولی از منظر ژئواکونومیکی چابهار واجد اهمیت ویژه برای هند در ترانزیت بین‌المللی نیست؛ کاهش اولویت چابهار برای هند به معنای آن نیست که دیگر هند تمایلی به حفظ نقش حداقلی در مدیریت بندر ندارد، بلکه مقصود آن است که این کشور برخلاف ابراز تمایل سیاسی، به لحاظ اقتصادی حاضر به سرمایه‌گذاری جدی در این بندر نخواهد بود.

ورود هند به پروژه‌های مرتبط با بندر چابهار در سال ۱۳۹۵ انتظارات کشور در راستای توسعه بندر چابهار و پس‌کرانه‌های آن و تبدیل‌شدن منطقه مکران به یک مرکز بزرگ تجارت بین‌الملل کشور را برآورده نکرد. علی‌رغم این تجربه ی ناموفق، در اردیبهشت ۱۴۰۳ خبری مبنی بر انعقاد قراردادی ده ساله بين «سازمان بنادر و کشتی رانی ایران» و «شرکت جهانی بنادر هند» (آی.پی.جی.ال) برای توسعه و بهره‌برداری از بندر چابهار توسط هند منتشر شد. متن این قرارداد در دسترس نیست اما اگر این قرارداد ذیل چارچوب‌ها و قواعد نظام تحریم‌های آمريکا تعریف‌شده باشد و اجرای کامل و بی‌چون‌وچرای مفاد آن به صدور مجوزهایی از سوی وزارت خزانه‌داری آمريکا منوط شده باشد، دچار معطلی شده و توسعه این منطقه بسیار حساس و کلیدی با معطلی مجدد مواجه بی‌تردید کشور مجدداً خواهد شد. شواهد متعدد، ازجمله اظهارنظرهای مقامات هندی و آمريکایی پس از انعقاد قرارداد، گمان فوق را تقویت می‌کند. نشانه این است که شناخت درستی از تحريم و آثار آن در بدنه دولت و دستگاه‌های متولی اقداماتی ازاین‌دست اولاً وجود ندارد. یکی از آفت‌های این عدم شناخت، گرفتار شدن کشور در پروژه‌هایی است که در ظاهر خوشایند و پرثمر هستند اما در طول زمان با موانع ناشی از سنگ‌اندازی‌های آمريکا، متوقف و بی‌ثمر می‌شوند و تنها آورده آن، بلاتکلیفی، این اقدام به معنای خوش‌بینی و دل بستن به غرب برای هدررفت زمان و منابع و وقفه در توسعه کشور است. ثانیاً تعیين مسیرهای توسعه کشور است؛ درحالی‌که هم تجربه و هم منطق، خلاف این تصور را گواهی می‌دهند.

در نگاه غالب، چابهار به دلیل دسترسی به آب‌های آزاد به‌عنوان یک نقطه ترانزیتی دیده می‌شود. در این تعریف، لازمه توسعه چابهار تمرکز بر دو پروژه اصلی «تکمیل و بهره‌برداری از فازهای پنج‌گانه بندر شهید بهشتی» و «ساخت راه‌آهن چابهار- زاهدان- سرخس و احداث بزرگراه» خواهد بود. از منظر فنی، نقش هند در چابهار عمدتاً بهره‌برداری است و توسعه زیرساخت بر عهده ایران قرارگرفته است. این در حالی است که با توجه به هزینه‌ها و در چارچوب یک نگاه ترانزیتی، باید در احداث و تکمیل پروژه‌های زیرساختی، کشورهای ذی‌نفع مشارکت جدی داشته باشند؛ ولی ازآنجاکه کنش هند در نسبت با ایران، در تطابق کامل با چارچوب‌های تحریمی آمریکاست، لذا این کشور تابه‌حال توسعه بندر را در دستور کار خود قرار نداده است. از منظر راهبردی نیز به دلیل تغییرات ژئوپلیتیک ازجمله روی کار آمدن طالبان در افغانستان و افزایش درهم تنیدگی هند با امارات و رژیم صهیونیستی در تأسیس کریدور ایمک، چابهار اهمیت و اولویت قبلی برای دهلی‌نو از منظر ترانزیتی را نداشته و عمده منافع هند برای حضور در چابهار معطوف به رقابت با پاکستان و چین خواهد بود. در نگاه بدیل؛ اما لازمه توسعه چابهار و پهنه مکران، به‌جای یک نگاه بخشی (کریدور ترانزیتی) اتخاذ یک رویکرد جامع‌تر در این منطقه است. در این رویکرد، سرمایه‌گذاری خارجی بیش از آنکه معطوف به یک جنبه خاص از توسعه چابهار باشد باید دربرگیرنده یک بسته کامل مبتنی بر نقشه راه توسعه جنوب شرق کشور و تعریف نقش بین‌المللی برای آن باشد. در این زاویه نگاه، به لحاظ راهبردی، مهم‌ترین مسئله آن است که کدام قدرت بزرگ در تحقق این چشم‌انداز از چابهار و پهنه مکران با جمهوری اسلامی ایران همسویی و منافع متقابل بیشتری دارد؟ بر این اساس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارش خود توصیه نموده است که رایزنی‌های دیپلماتیک برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی معطوف به یک برنامه بلندمدت و جامع برای توسعه این منطقه باشد. بر این مبنا برای افزایش قدرت چانه‌زنی بهتر است دعوت به سرمایه‌گذاری خارجی مبتنی بر یک بسته جامع، به‌طور هم‌زمان و موازی با ذی‌نفع خارجی انجام شود و درنهایت کشور و کنشگری که آمادگی پذیرش تعهدات بیشتری داشته باشد انتخاب شود.