استقلال دادگاه قانون اساسی ترکیه منجی استقلال بانک مرکزی آن

اين نوشتار در تاريخ بیست‌ودوم خرداد‌ماه ۱۴۰۳ در هفته‌نامه حقوقی روزنامه آفتاب یزد منتشر شد.

استقلال دادگاه قانون اساسی ترکیه

منجی استقلال بانک مرکزی آن

استقلال بانک مرکزی به‌طور خلاصه و ساده به معنای آن است که بانک مرکزی در انجام وظایف و مسئولیت‌های خود، تحت‌فشار عوامل خارجی قرار نگیرد و تصمیمات خود را بر اساس ملاحظات کارشناسی و اقتصادی اتخاذ کند، نه بر اساس فشارهای سیاسی. برای تحقق استقلال بانک مرکزی وجود چند نکته در قانون بانک مرکزی ضرورت دارد که اهم آن‌ها عبارت‌اند از: (1) مسئولان رکن سیاست‌گذار پولی (و نظارتی) بانک مرکزی متخصصان و اهل‌فن باشند و تابع دولت نباشند. (2) عزل و نصب مسئولان مزبور و رئیس‌کل بانک مرکزی، به نحوی باشد که نفوذ دولت بر آن تعیین‌کننده نباشد؛ مثلاً تعداد اعضا به نحوی باشد که یک دولت امکان عزل و نصب اکثریت اعضای آن اعضا را نداشته باشد و دوره تصدی اعضا نیز بیش از عمر یک دولت باشد. (3) دولت از وضع تکلیف بر بانک مرکزی منع شود. (4) بانک مرکزی استقلال مالی داشته باشد.

«فقط یه اردنگی بهشون بزن». این دستوری است که رئیس‌جمهور ریچارد نیکسون به آرتور برنز، رئیس‌کل فدرال رزرو داد تا دیگر اعضای هیئت‌ عامل را وادار کند در سال 1971 نرخ‌های بهره را پایین آورند. چه به‌زور و چه به اختیار، بانکداران مرکزی از آن دستور پیروی کردند. کاهش نرخ بهره به نیکسون کمک کرد تا اشتغال را تقویت کند و مجدداً برنده انتخابات باشد؛ اما هم‌زمان، آن اقدام به پیدایش تورمی دورقمی انجامید که تا زمان ریاست پل ولکر بر فدرال رزرو در دهه 1980 مهار نشد. فدرال رزرو در 14 دسامبر نرخ بهره را 5 /0 واحد درصد دیگر بالا برد و انتظار می‌رفت که بانک مرکزی اروپا و بانک انگلستان هم از آن پیروی کنند. از زمان ریاست آقای برنز به بعد فن‌سالاران چند دهه را صرف آن کردند که جلوی دخالت‌های سیاستمداران از قبیل دخالت نیکسون را بگیرند. حتی یک رشته دانشگاهی کوچک به رتبه‌بندی استقلال بانکداران مرکزی اختصاص یافت. طبق گزارش بانک انگلستان، در سال 2020 بیش از 150 بانک مرکزی به‌عنوان «مستقل» طبقه‌بندی شدند که در مقایسه با دهه 1970 افزایشی 90 موردی داشت. خودمختاری بانک مرکزی اروپا را یک معاهده تضمین می‌کند. وقتی رئیس‌جمهور دونالد ترامپ، جروم پاول، رئیس‌ کنونی فدرال رزرو را به خاطر افزایش نرخ بهره در سال 2018 سرزنش کرد او را عقب‌افتاده و نالایق خواندند. رئیس‌جمهوری جو بایدن امسال بر حمایت خود از فدرال رزرو تأکید کرد. حتی برخی سیاستمداران بریتانیایی در حزب حاکم محافظه‌کار می‌گویند که فدرال رزرو نرخ‌ها را به‌اندازه کافی بالا نبرده است؛ بنابراین، این تفکر که بانکداران مرکزی را می‌توان به‌زور به توقف مقابله با تورم واداشت در جهان امروز جایی ندارد؛ اما اشتباه است که فرض کنیم سیاست پولی به‌طور کامل از سیاست مصون مانده است؛ چراکه نیروهای جدیدی هستند که استقلال بانک مرکزی را به روش‌هایی جدید و پنهان تهدید می‌کنند. (1) اولین عامل آن است که بانک‌های مرکزی نسبت به گذشته عزم و اراده کمتری دارند و بیشتر افکار عمومی را دنبال می‌کنند. در عصر ولکر، اقتصاددانان بر این باور بودند که اگر بانکداران مرکزی بیشتر از مردم جامعه نسبت به تورم حساس و سخت‌گیر باشند بهتر می‌توانند کار کنند. با گذشت زمان آن‌ها تفکر سخت‌گیری را کنار گذاشتند و به هدف‌گذاری تورمی انعطاف‌پذیر روی آوردند که به موضوع اشتغال نیز توجه می‌کرد. تا سال 2020 بانکداران مرکزی موضوع اشتغال را در صدر دستور کار خود قرار دادند. فدرال رزرو اعلام کرد تا زمانی که بازار کار در وضعیت انقباضی باشد نرخ‌های بهره را بالا نخواهد برد اما با بالا رفتن تورم کاسه چه کنم در دست گرفت. بزرگ‌ترین کاری که انجام داد آن بود که برنامه‌ای با عنوان «تور فدرال رزرو به شما گوش می‌دهد» برگزار کرد که در آن عموم مردم که سال‌ها و دهه‌ها از تورم در امان مانده بودند به بانکداران مرکزی گفتند که باید اشتغال را یک اولویت بدانند. کسانی که مایل‌اند بانکداران مرکزی را مستقیماً پاسخگو کنند فراموش می‌کنند که تمایل سیاستمداران به دخالت در سیاست پولی از گوش دادن به حرف رأی‌دهندگان ریشه می‌گیرد. به همان اندازه‌ای که بانکداران مرکزی باید از سیاستمداران و نمایندگان مردم مستقل شوند به استقلال از خود مردم نیاز دارند؛ اما متأسفانه آن‌ها بیش‌ازپیش وقت خود را به برگزاری همایش‌های مطبوعاتی و ایراد سخنرانی می‌گذرانند. در حال حاضر، آقای پاول و همتایانش با استفاده از وجهه عمومی خود تلاش می‌کنند به مردم بگویند چگونه ثبات درازمدت قیمت‌ها پایه و اساس شکوفایی اقتصادی را تشکیل می‌دهد؛ اما اراده آن‌ها را باید در رکودی سنجید که همانند دوران ولکر به بروز نارضایتی‌ها منجر می‌شود. فقط در زمان بروز نارضایتی‌هاست که مشخص می‌شود آیا بانکداران مرکزی رهبر هستند یا گوش به دهان مردم. (2) تهدید دوم از ابزار جدیدی به نام تسهیل مقداری (QE) یا خرید اوراق قرضه دولتی با خلق پول جدید نشأت می‌گیرد که بانکداران مرکزی از زمان بحران مالی جهانی 2009-2007 از آن استفاده می‌کنند. در طی دهه گذشته، بانکداران مرکزی نیرویی قدرتمند در بازارهای اوراق بودند و تلاش می‌کردند نرخ‌های بهره درازمدت را پایین نگه‌دارند. همچنین آن‌ها گاهی اوقات «آخرین پناهگاه بازارسازان» می‌شدند و بحران‌های مالی را حل می‌کردند. آن‌ها اوراق را می‌خریدند تا آرامش را به بازار بازگردانند. این وظیفه با توجه به پیدایش واسطه‌های مالی خارج از نظام مالی سنتی اهمیت بیشتری پیدا کرد. رشد ترازنامه‌های بانک‌های مرکزی در زمان بحران‌ها بسیار سریع‌تر از فرآیند کوچک شدن آن‌ها در دوره‌های انقباض بود. به‌عنوان‌مثال،‌ با روند کنونی سیاست تسهیل مقداری 10 سال طول می‌کشد تا ترازنامه‌ بانک انگلستان به‌اندازه دوران قبل از بحران مالی خود بازگردد. درحالی‌که اندازه ردپای بانکداران مرکزی در بازارها بزرگ‌تر می‌شود آن‌ها بیش‌ازپیش تصمیماتی می‌گیرند که درنهایت ماهیتی سیاسی پیدا می‌کنند. ترازنامه بانک مرکزی اروپا کانالی برای تبدیل بدهی‌های ایتالیا به اوراق بهادار بود. این بانک هنوز تسهیل مقداری را آغاز نکرده اما از ابزار دیگری در بازارهای اوراق برای حمایت از کشورهای بدهکار رونمایی کرده است. فدرال رزرو با این اتهام روبه‌رو شد که پشتیبانی آن از بازار بدهی شرکت‌ها در زمان همه‌گیری کووید 19 بیشتر به نفع شرکت‌های بزرگ تمام شد تا شرکت‌های کوچکی که به وام‌های بانکی وابسته‌اند. بخش بزرگی از هزینه‌های بازپرداخت بدهی امسال متوجه بانک انگلستان شد چون باید بهره منابعی را بدهد که برای اجرای تسهیل مقداری انتشار داد. گسترش رسالت‌ها اهداف جدیدی را بر دوش بانک‌های مرکزی می‌‌گذارد. حتی برخی انتظار دارند که بانک‌های مرکزی از ترازنامه‌هایشان برای دستیابی به اهداف گسترده‌تری ازجمله مقابله با تغییرات اقلیمی استفاده کنند. (3) تهدید نهایی در هزینه‌کردهای دولت‌ها ریشه دارد. الگو‌های اقتصاددانان می‌گویند که توانایی بانک‌های مرکزی در کنترل تورم به سلامت امور مالی عمومی بستگی دارد. اگر دولت‌ها بدون محدودیت وام بگیرند باورپذیری و اعتبار سیاست پولی را خدشه‌دار می‌کنند. این باور که دولت روزی تلاش می‌کند برخی از بدهی‌هایش را با افزایش تورم جبران کند شعله انتظارات تورمی را فروزان‌تر خواهد کرد؛ بنابراین، بانکداران مرکزی باید نسبت به افزایش تمایل دولت‌ها برای وام‌گیری و هزینه‌کرد حساس باشند و به‌عنوان‌مثال یارانه‌های گسترده انرژی در اروپا را زیر نظر داشته باشند. همچنین آن‌ها باید نگران فشارهای شدید بر بودجه باشند. پیش‌بینی می‌شود که در دهه‌های آتی و با سالمند شدن جمعیت هزینه‌های درمان و مستمری‌ها بالا برود. سیاستمداران امروزی با نیکسون تفاوت دارند. بااین‌حال، استقلال سیاست پولی از سیاست ناپایدار می‌نماید.

در روزهای گذشته در یک اتفاق نادر دادگاه قانون اساسی ترکیه دو تصمیم اتخاذ کرده است که اختیارات رئیس‌جمهور این کشور را درزمینۀ انتصاب روسای دانشگاه‌ها و رئیس بانک مرکزی محدود می‌کند. نتایج این دادگاه در روزهای گذشته بیانگر آن است که تصمیمات رجب طیب اردوغان درزمینۀ جایگزینی مکرر روسای بانک مرکزی این کشور مغایر با قانون اساسی بوده است. اردوغان در سال‌های گذشته برای افزایش قدرت خود، با تعویض روسای بانک مرکزی از استقلال این نهاد کاسته است. دوره کاری رئیس بانک مرکزی در ترکیه ۴ سال است؛ با‌این‌حال از سال ۲۰۱۶ هیچ‌کدام از روسای بانک مرکزی ترکیه این دوره را به پایان نرساندند. در چنین شرایطی می‌توان گفت حکم دادگاه قانون اساسی چالشی برای اقتدار ریاست‌جمهوری در ترکیه محسوب می‌شود. بانک مرکزی یکی از اصلی‌ترین نهادهای سیاست‌گذاری اقتصادی در یک کشور است که مسئولیت اجرای سیاست‌های پولی در آن کشور را بر عهده دارد. استقلال بانک مرکزی به آن معناست که این نهاد بتواند بدون دخالت نهاد‌های دولتی تصمیم‌گیری کند. بانک مرکزی در شرایطی که در یک کشور مستقل باشد، می‌تواند بدون در نظر گرفتن اهداف کوتا‌ه‌مدت سیاستمداران و فشارهای سیاسی، تصمیماتی درباره نرخ بهره و تورم بگیرد. این در حالی است که در سال‌های گذشته اردوغان مانع بزرگی در مسیر استقلال بانک مرکزی ترکیه ایجاد کرده است. از سال ۲۰۱۶ تاکنون ۵ بار رئیس بانک مرکزی ترکیه تغییر است. اگر به صورت جزئی به دلایل تعویض روسای بانک مرکزی نگاه کنیم، متوجه خواهیم شد که اصلی‌ترین دلیل اردوغان برای برکناری روسای بانک مرکزی، اختلاف‌نظر آن‌ها بر سر نرخ بهره بوده است. اردوغان در سال‌های گذشته بر این عقیده بوده که نرخ‌های بهره بالا موجب افزایش تورم می‌شود، به همین دلیل سعی می‌کرد با دخالت در تصمیمات بانک مرکزی، نرخ بهره را کاهش دهد. درنهایت اردوغان اولین گام جدی خود را درزمینۀ کاهش نرخ بهره در سپتامبر ۲۰۲۱ برداشت. از این تاریخ تا فوریه سال ۲۰۲۳ طی ۹ مرحله نرخ بهره این کشور کاهش یافت و از ۱۹ درصد به 5/ 8 درصد رسید. می‌توان گفت بزرگ‌ترین دستاورد چنین دخالتی ایجاد نااطمینانی در اقتصاد ترکیه و شعله‌ور کردن تورم بود. درواقع ابعاد مختلف اقتصاد ترکیه از دخالت‌های نامتعارف اردوغان متأثر شد. در سپتامبر سال ۲۰۲۱، یعنی هم‌زمان با آغاز کاهش نرخ بهره، نرخ تورم در ترکیه معادل 5/ 19 درصد بود.

دادگاه قانون اساسی ترکیه بالاترین نهاد قضایی در نظام قضایی ترکیه است که وظیفه بررسی مطابقت قوانین و مقررات با قانون اساسی را بر عهده دارد. این دادگاه در سال ۱۹۶۱ تأسیس شده و نقش مهمی در حفظ و حمایت از قانون اساسی کشور ایفا می‌کند. این دادگاه از ۱۵ عضو تشکیل شده است که توسط رئیس‌جمهور، دادگاه‌های عالی و مجلس ملی کبیر ترکیه منصوب می‌شوند. در این چند سال،‌ اغلب محاکم قضایی ترکیه توسط دولت و حزب حاکم فتح‌ شده‌اند،‌ اما دادگاه قانون اساسی، هنوز هم یک نهاد قضایی مستقل است و تحت تأثیر تهدیدها و خواسته‌های دولت و حزب، قرار نگرفته است. به همین خاطر، در آستانه پایان دوران مسئولیت رئیس دادگاه، یک سناریو طراحی شد و یک قاضی به نام عرفان فیدان با حکم رئیس‌جمهور و با کمترین میزان سابقه قضایی، به‌عنوان قاضی ارشد به دادگاه تزریق شد تا در انتخابات داخلی، برنده شود و به‌این‌ترتیب، این دادگاه نیز به یکی دیگر از محاکم تابع دولت تبدیل شود؛ اما سناریوی دقیق و حساب‌شده رئیس‌جمهور ترکیه برای تغییر رئیس دادگاه قانون اساسی شکست خورد و مستقل ترین قاضی ارشد این کشور، همچنان رئیس بالاترین دادگاه کشور است. پروفسور زهدی ارسلان حقوقدان و قاضی ارشد ترکیه، 58 ساله است. او در 50 سالگی به اوج مناصب قضایی رسید و با رأی 15 قاضی ارشد، رئیس دادگاه قانون اساسی شد. استقلال رأی، بی‌طرفی سیاسی، ایستادگی در برابر خواسته‌های دولت و حزب حاکم و اشاره روشن و انتقادی به عمده‌ترین آسیب‌های سیستم قضایی ترکیه، ارسلان را در قامت قاضی روشن‌ضمیری به نمایش گذاشت که دقیقاً مانند اسلاف خود، اعتقاد والایی به ضرورت استقلال قضات دارد. جالب اینجاست که دو رئیس پیشین این دادگاه یعنی سامی سلجوق و هاشم کلیچ نیز کاملاً مستقل بودند و حالا که بازنشسته شده‌اند، از منتقدین تندوتیز اردوغان و حزب عدالت و توسعه هستند. به همین خاطر، برخی از سیاستمداران طرفدار اردوغان، بارها او را تهییج و ترغیب کرده‌اند که زمینه‌های تعطیل کردن دادگاه قانون اساسی را به وجود آورد. زهدی ارسلان که دو دوره پیاپی و به مدت 8 سال رئیس دادگاه قانون اساسی بوده و حالا برای سومین بار بازهم انتخاب شده، سر نترسی دارد. او بدون آن‌که جنجال رسانه‌ای به پا کند، در اوج خونسردی و آرامش،‌ بارها درخواست‌های رئیس‌جمهور و حزب عدالت و توسعه را رد کرده و نشان داده که با کسی شوخی ندارد. اردوغان برای از میان برداشتن این قاضی ارشد،‌ عرفان فیدان را به صحنه فرستاد. عرفان فیدان قبلاً دادستان کل استانبول بود. او خیلی زود نشان داده بود که یک دادستان سیاسی و تابع احکام و خواسته‌های رئیس‌جمهور است و در قلع‌وقمع مخالفین و منتقدین دولت، در کیفرخواست‌های آن‌ها، مفاهیم غیرقانونی، نسبتاً سیاسی و روان‌شناختی مانند «پیام پنهان… عامل نفوذ» جلب‌توجه می‌کرد. طاها آک یول از حقوقدانان و تحلیلگران سیاسی ترکیه نوشته است: «عرفان فیدان در متون قضایی خود، مفاهیم بی‌ربطی می‌نوشت. او راه صدساله را یک‌شبه پیمود و به‌عنوان عضو دیوان عالی کشور منصوب شد. پس‌ازآن هم دوباره به خواست نهاد سیاسی رشد کرد و  بدون امضای حتی یک پرونده در دیوان عالی کشور با سرعتی بی‌سابقه و از سوی رئیس‌جمهور به عضویت دادگاه قانون اساسی منصوب شد. سپس زمینه را برای ریاست او فراهم کردند و قرار بود بیش از 10 تن از 15 عضو شورای عالی قضات، به او رأی دهند؛ اما درنهایت، تنها 5 رأی گرفت. انتصاب مجدد زهدی ارسلان، برای کمک به توسعه فرهنگ حقوقی و تفکیک قوا که در کشور ما کاملاً ضعیف است، اهمیت حیاتی دارد. فیدان، شناخت بالایی از حقوق قانون اساسی ندارد و در کشورهای دموکراتیک جهان،‌ بی‌سابقه است که فردی بدون حسابرسی و گزینش دقیق، از دادستانی اصلی به عضویت در دادگاه قانون اساسی ارتقاء پیدا کند. چنین چیزی با «عرف» همخوانی نداشت و اگر رئیس دادگاه می‌شد،‌ واقعاً روح قانون به خطر می‌افتاد». منتقد دیگری نیز نوشته است: «قاضی موردحمایت رئیس‌جمهور، با حقوق قانون اساسی بیگانه بود؛ اما پروفسور زهدی ارسلان، در سخنرانی‌های ترکی و انگلیسی در جلسات بین‌المللی، دادگاه عالی را با بالاترین کیفیت نمایندگی کرد. کتاب آکادمیک ارسلان  به نام نظریه قانون اساسی با قصیده لرد اکتون آغاز کرده که می‌گوید: قدرت، فساد می‌آورد، قدرت مطلق نیز، فساد مطلق می‌آورد. پروفسور ارسلان، از نام‌های برجسته در تز تفسیر حق‌محور در قانون اساسی کشورمان است. وی در آخرین سخنرانی خود بار دیگر بر اصل  تفسیر مبتنی بر حقوق  تأکید کرد».

نگاهی به ماده 7 قانون جدید بانک مرکزی مصوب 30/ 3/ 1402 نشان می‌دهد که در ترکیب هیئت عالی بانک مرکزی ج.ا. ایران، ترکیبی از مقامات دولتی و سیاسی (مثل وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه) و مقامات غیر مرتبط با سیاست‌گذاری پولی (مثل دادستان کل کشور) در کنار معاونان بانک مرکزی و اقتصاددانان حضور دارند که این امر با استانداردهای بانکداری مرکزی روز دنیا فاصله قابل‌توجهی دارد. نکته دیگر اینکه اعضای غیردولتی و متخصص عضو هیئت عالی (دو نفر اقتصاددان و دو نفر متخصص حوزه بانکداری) قبل از اتمام مدت حکم خود، به پیشنهاد رئیس‌کل بانک مرکزی و تائید رئیس‌جمهور قابل عزل هستند. به تعبیر دیگر، قانون طوری نوشته‌شده است که آنان همواره باید مراقب باشند که مطلبی خلاف خوشایند دولت و رئیس‌کل بانک مرکزی به زبان نیاورند؛ چراکه می‌توان بدون هیچ دلیلی و به‌صرف یک پیشنهاد و یک تائید آنان را عزل کرد. این در حالی است که در استانداردهای قانون‌گذاری این قید مؤکد وجود دارد که اعضای رکن سیاست‌گذاری بانک مرکزی را جز در صورت وقوع تخلف یا از دست دادن صلاحیت نمی‌توان برکنار کرد و شرایط احراز وقوع این موارد نیز به‌دقت و با شفافیت تعیین می‌شود تا نتوان به بهانه آن‌ها هر عضو منتقد و ناهم‌سو با دولت را برکنار کرد. دکتر حمید قنبری بر این نظر است که با این ترکیب هیئت عالی، موضوع استقلال مالی بانک مرکزی و جایگاه آن در قانون جدید نیز مشخص می‌شود. توضیح آنکه یکی از وظایف هیئت عالی اظهارنظر درباره بودجه سالانه بانک مرکزی است. چنین هیئت غیرمستقل و دولت‌محوری، طبیعتاً در امور بودجه‌ای نیز چشم به‌فرمان و نظر دولت خواهد داشت و لذا دولت می‌تواند در کنار سایر اهرم‌ها از اهرم بودجه نیز برای جهت‌دهی سیاست‌ها و تصمیمات بانک مرکزی به مسیر مدنظر و مطلوب خود استفاده کند. به‌طورکلی با توجه به آنچه گفته شد، قانون جدید بانک مرکزی ج.ا. ایران از منظر استقلال بانک مرکزی نیز قابل‌قبول نیست و با اجرای آن نباید انتظار یک بانک مرکزی مستقل را داشت و کماکان در بر همان پاشنه‌ای خواهد چرخید که در گذشته وجود داشته است!