قانون حفاظت از ذخایر نفتی استراتژیک آمریکا در برابر چین

اين نوشتار در تاريخ هشتم خرداد‌ماه ۱۴۰۳ در هفته‌نامه حقوقی روزنامه آفتاب یزد منتشر شد.

قانون حفاظت از ذخایر نفتی استراتژیک آمریکا در برابر چین

به‌دنبال آزادسازی مقدار قابل‌توجهی از نفت در سال‌۲۰۲۲، ذخایر استراتژیک نفت ایالات‌‌‌‌‌متحده به پایین‌ترین سطح در طول ۴۰ سال گذشته رسید. این امر در کنار افزایش تنش‌های ژئوپلیتیک در خاورمیانه، فضای کمتری برای مدیریت قیمت نفت و بنزین برای ایالات‌‌‌‌‌متحده باقی گذاشته است، بااین‌حال همان‌طور که سال‌۲۰۲۲ نشان‌ داد، آزادسازی منابع نفتی از محل ذخایر استراتژیک، تأثیرگذاری محدودی بر بازار گسترده جهانی انرژی دارد. بااین‌همه، سطح پایین تاریخی ذخایر استراتژیک، به این معنی است که دولت ایالات‌‌‌‌‌متحده پهنای باند محدودی برای رسیدگی به هرگونه اختلال در بازار جهانی انرژی ناشی از تشدید منازعات در خاورمیانه دارد. واقعیتی که با اصرار دولت بایدن بر اینکه ایالات‌‌‌‌‌متحده می‌تواند در هر شرایطی و برای اجتناب از تلاطم بازار انرژی، از ذخایر استراتژیک خود استفاده کند، در تناقض کامل است.

ذخیره‌سازی با عنوان ذخایر استراتژیک نفتی (Strategic Petroleum Reserve) یا (SPR) از دهه 1970 به بعد شکل گفت. کشورهای صنعتی برای جلوگیری از تکرار بحران نفتی 1973  مبادرت به تأسیس آژانس بین‌المللی انرژی (IEA) کردند و در کنار مجموعه‌ای از سیاست‌های دیگر، تصمیم گرفتند مقداری از نفت موردنیاز خود را ذخیره کنند تا در روز مبادا از آن استفاده کنند. آژانس بین‌المللی انرژی، کمیته‌ای دارد که ذخیره‌سازی نفت در کشورهای عضو را کنترل می‌کند و علتش این است که کشورهای صنعتی هم درواقع گاهی اوقات از تعهدات خود تخلف می‌کنند. کشورهای مصرف‌کننده عضو این آژانس باید به‌اندازه 90 روز واردات و 60 روز مصرف خود نفت ذخیره کنند. آمریکا در حال حاضر بالاترین حجم ذخایر استراتژیک نفت خام جهان را با ظرفیت ذخیره‌سازی بیش از ۷۰۰ میلیون بشکه در اختیار دارد که البته بخشی از این ذخایر در غارهای نمکی زیرزمینی نگهداری می‌شوند. امروز ذخایر استراتژیک آمریکا همچون بخشی از ناوگان نظامی دریایی آمریکا در دهه‌های گذشته عمل می‌کند. به‌عبارت‌دیگر تا دهه‌ها قبل ترس ناشی از قدرت نظامی آمریکا بود که حاکمیت هژمونی این ابرقدرت را در جهان تضمین می‌کرد؛ اما پس از شکست آمریکا در جنگ ویتنام و وقایع پس‌ازآن به‌خصوص وقوع انقلاب اسلامی در ایران و نادیده گرفتن ترس ناشی از این قدرت نظامی، عملاً از دامنه تأثیر قدرت نظامی آمریکا تا حدود زیادی کاسته شد. به همین خاطره به‌محض طرح بحث‌های مربوط به ورود ذخایر استراتژیک نفت به بازار نفت، بازار واکنش نشان می‌دهد و به عبارت دقیق‌تر تأثیر روانی ناشی از ورود این ذخایر به بازار اثری به‌مراتب بیش از تأثیر واقعی این اتفاق در بازار جهانی انرژی دارد. خلیج‌ مکزیک در جنوب شرقی ایالات‌متحده‌ی آمریکا محل ذخیره‌سازی نفت است که متشکل از حدود 700 میلیون بشکه نفت خام که با لوله‌هایی قطور به زیر زمین تزریق‌شده‌ است. این مقدار نفت در 60 مخزن که در گنبدهای نمکی زیرزمینی به وجود آمده، نگهداری می‌شود. گنبدهای نمکی زیرزمینی که  میزبان «مخازن استراتژیک نفت» ایالات‌متحده‌ آمریکا هستند. با توجه به میزان ذخایر آمریکا ارزش نفت ذخیره‌شده حدود 5/ 37 میلیارد دلار است. سایت‌های ذخیره‌سازی در مکان‌هایی قرار دارند که به آن‌ها، گنبدهای نمکی گفته می‌شود. نفت خام نمی‌تواند در نمک نفوذ کند و با آن ترکیب نمی‌شود؛ بنابراین مخازن نمکی، بهترین مکان‌ها برای ذخیره‌سازی نفت خام هستند. اولین محموله صادرشده برای ذخیره‌سازی در خلیج مکزیک متعلق به نفت سبک عربستان به میزان 412 هزار بشکه بود. این مخازن به‌صورت مصنوعی در گنبدهای نمکی زیر زمین ساخته‌شده‌اند. عمق هر مخزن می‌تواند به هزار  متر برسد. طول متوسط هرکدام 600 متر و عرض آن‌ها 60 متر است. ظرفیت آن‌ها هم بین 6 تا 37 میلیون بشکه متغیر است. برای ساخت این مخازن تقریباً 4 میلیارد دلار هزینه شد. هزینه‌ ساخت این مخازن 10 برابر کمتر از هزینه‌ ساخت مخازن روی زمین بود. این ذخایر در چهار سایت قرار دارند که در کنار هرکدام، تأسیساتی برای پالایش و پردازش ساخته‌شده است. هم‌اکنون هزینه‌ نگهداری این مخازن سالیانه 200 میلیون دلار است.

به گزارش تارنمای اینوستو‌‌‌‌‌پیدیا، چنانچه آشفتگی‌‌‌‌‌ها در خاورمیانه نفت‌خیز به پایان نرسد، مصرف‌کنندگان آمریکایی دیگر نمی‌توانند روی دولت خود برای مهار قیمت حامل‌های سوخت، حساب کنند. به‌عبارت‌دیگر، در صورت ادامه تنش‌های خاورمیانه، دولت ایالات‌‌‌‌‌متحده در کنترل و مهار قیمت سوخت، خلع سلاح خواهد شد. دولت ایالات‌‌‌‌‌متحده در سال‌۱۹۷۵ ابزاری تحت عنوان ذخیره استراتژیک نفت ایجاد کرد تا از این طریق، ذخایر اضطراری نفت خام‌ برابر با صدها میلیون بشکه را برای شرایط خاص، تحت کنترل داشته باشد. در شرایط کنونی اما سطح ذخایر استراتژیک این کشور، به‌شدت پایین آمده است؛ درواقع از زمانی که رئیس‌‌‌‌‌جمهور بایدن برای دولت مجوز فروش از محل ذخایر استراتژیک را برای مبارزه با افزایش قیمت نفت پس از آغاز درگیری روسیه و اوکراین در سال‌۲۰۲۲ صادر کرد، سطح ذخایر به پایین‌تر حد خود طی حدود چهار دهه گذشته رسیده است. ابهامات بازارهای جهانی نفت و پیچیدگی‌های تجارت فرآورده‌های پالایشی ایالات‌‌‌‌‌متحده، در بهترین حالت نشان داده این حقیقت است که آزادسازی ذخایر استراتژیک، تأثیری غیر‌‌‌‌‌مستقیم بر نوسان قیمت نفت و بنزین در ایالات‌‌‌‌‌متحده دارد.

قیمت جهانی نفت اصولاً و بر اساس یک ‌سنت دیرینه تمایل دارد که به درگیری‌های جهانی واکنش سریع نشان دهد، به‌ویژه تنش‌هایی که شامل تولیدکنندگان بزرگ و کلیدی نفت خام مانند روسیه و تقریباً هر کشوری در خاورمیانه می‌شود. نفت خام برنت بلافاصله پس از اقدام حماس علیه رژیم صهیونیستی در اکتبر سال گذشته تا ۲‌درصد افزایش یافت. از آن زمان تاکنون شاهد نوسانات بسیاری در بازار جهانی نفت هستیم، نکته قابل‌تأمل آنکه برخی از فعالان بازار انرژی باور دارند که تحولات بازار جهانی نفت همیشه عامل افزایش تنش در خاورمیانه بوده است. کارشناسان حوزه انرژی متفق‌‌‌‌‌القول باور دارند بروز هرگونه تحول جدید یا حتی تشدید محتمل تنش‌ها، می‌تواند بر پویایی بازار انرژی و قیمت جهانی نفت، تأثیر مستقیم داشته باشد. در شرایط کنونی و طبق اعلام منابع رسمی، در ذخایر استراتژیک ایالات‌‌‌‌‌متحده، نفت به اندازه کافی وجود ندارد. چنانچه قیمت جهانی نفت به‌‌‌‌‌طور ناگهانی جهش کرده و بالا بماند، این امر در تئوری و روی کاغذ، می‌تواند به تعدیل بیشتر سطح ذخایر استراتژیک نفت آمریکا دامن بزند. واقعیت این است که ذخایر نسبتاً خالی، دستاورد قابل‌‌‌‌‌اتکایی برای دولت ایالات‌‌‌‌‌متحده ندارد. بر اساس آخرین داده‌های موجود، سطح ذخایر استراتژیک این کشور تا ۱۹ آوریل ۲۰۲۴، ‌برابر با ۳۶۵‌میلیون و ۷۰۰‌هزار بشکه نفت خام بوده است. این رقم در چند ماه گذشته افزایش تدریجی را تجربه کرده بود. سطح ذخایر استراتژیک ایالات‌‌‌‌‌متحده از ۵۹۳‌میلیون و ۷۰۰‌هزار بشکه در پایان سال‌۲۰۲۱ تا حد چشمگیری کاهش داشته‌ و تقریباً به نیمی از رکورد ۷۲۶‌میلیون بشکه‌‌‌‌‌ای (از اواخر سال‌۲۰۰۹ تا اوایل سال‌۲۰۱۱)، رسیده است.

حتی اگر ذخایر استراتژیک ایالات‌‌‌‌‌متحده دستاوردها و منافع متعددی برای این کشور داشته باشد، تعیین دقیق اینکه چه میزان یا کدام سطح و سرعت از آزادسازی نفت استراتژیک می‌تواند قیمت‌ها را در پمپ‌‌‌‌‌های ‌‌‌‌‌بنزین این کشور، ‌‌‌‌‌ کنترل کرده و کاهش دهد، دشوار است. به‌عنوان‌مثال، قیمت نفت خام برنت و وست‌تگزاس ‌اینتر‌میدیت (WTI) با آغاز درگیری روسیه و اوکراین در فوریه ۲۰۲۲ افزایش یافت و میانگین ماهانه قیمت در عرض یک ماه در مقایسه با مدت مشابه سال قبل از آن، تقریباً به دو برابر رسید. در حدفاصل مارس تا دسامبر ۲۰۲۲، ایالات‌‌‌‌‌متحده در تلاش برای تثبیت قیمت‌ها، هرماه ۱۰ تا ۳۰‌میلیون بشکه نفت از محل ذخایر استراتژیک خود را آزاد و روانه بازار کرد. واقعیت این است که ایالات‌‌‌‌‌متحده به‌‌‌‌‌تنهایی روزانه حدود ۲۰‌میلیون بشکه نفت مصرف می‌کند که حدود ۲۰‌درصد از مصرف روزانه جهان را تشکیل می‌دهد.

اگرچه ذخایر استراتژیک آمریکا، بزرگ‌ترین ذخیره اضطراری شناخته‌‌‌‌‌شده در جهان به‌شمار می‌آید، اما واقعیت این است که منابع استراتژیک موجود این کشور تنها ۱۸ روز از نیاز داخلی نفت این کشور را پوشش می‌دهد. قیمت نفت خام وست‌تگزاس‌ اینتر‌میدیت (WTI)، شاخص قیمت نفت ایالات‌‌‌‌‌متحده، در اوایل ژوئن ۲۰۲۲ یعنی سه‌ ماه ‌‌‌‌‌و نیم پس از آغاز مناقشه روسیه و اوکراین، به بالاترین حد خود یعنی ۱۲۰ دلار در هر بشکه رسید؛ ‌درحالی‌که تا اوایل سپتامبر از سطح قبل از مناقشه پایین‌تر نرفت. قیمت بنزین ایالات‌‌‌‌‌متحده در ژوئن ۲۰۲۲ به‌‌‌‌‌طور متوسط ۴ دلار و ۹۳‌سنت به‌‌‌‌‌ازای هر گالن بود که ۴۸‌درصد نسبت به ژانویه همان سال ‌افزایش داشت. در آن شرایط و در نیمه اول سال‌۲۰۲۲، معادل ۱۰۰‌میلیون بشکه نفت خام از محل ذخایر استراتژیک آمریکا، به بازار تزریق شد. قیمت بنزین تا دسامبر سال‌۲۰۲۲ به‌‌‌‌‌طور متوسط بالاتر از ۳ دلار و ۶۹‌سنت در هر گالن بود، یعنی حدود ۴۰‌سنت بالاتر از زمان پیش از جنگ؛ این در حالی است که قیمت این فرآورده، در پایان سال‌۲۰۲۲ تا سطح ۳ دلار و ۲۱‌سنت به‌‌‌‌‌ازای هر گالن کاهش پیدا کرد.

اخیراً قانون‌گذاران آمریکایی به‌عنوان بخشی از تلاش‌های گسترده‌تر به‌منظور مقابله با چین، به دنبال اعمال محدودیت بر خرید نفت خام از ذخایر اضطراری آمریکا از سوی چین برآمده‌اند؛ در همین راستا اخیراً کنگره ایالات‌متحده در لایحه بودجه، تمهیداتی را در نظر گرفته است که بر اساس آن، محدودیت‌هایی بر فروش نفت از ذخایر نفتی استراتژیک آمریکا به چین ایجاد خواهد شد. شایان توجه است که موضوع فروش نفت از ذخایر استراتژیک آمریکا به چین، در سال ۲۰۲۲ و پس از فروش حدود یک‌میلیون بشکه نفت از ذخایر استراتژیک آمریکا به یک شرکت چینی مستقر در هیوستون، موردتوجه بیشتر قرار گرفت. البته این اولین باری نبود که آمریکا نفت ذخایر استراتژیک خود را به یک شرکت چینی فروخت. در زمان ریاست جمهوری ترامپ در سال ۲۰۱۷ نیز مقداری از نفت ذخیره‌شده به یک شرکت تابعه شرکت نفت دولتی چین، پتروچاینا، فروخته شد. درواقع بر اساس قانون، وزارت انرژی آمریکا موظف است تا نفت ذخایر استراتژیک را در یک مزایده رقابتی به بالاترین پیشنهاددهنده، صرف‌نظر از اینکه خریدار یک شرکت خارجی باشد، به فروش برساند. در حال حاضر حجم ذخایر استراتژیک آمریکا به پایین‌ترین سطح آن در ۴۰ سال اخیر کاهش‌یافته است؛ این رقم، به دلیل فروش‌های انجام‌شده در سال ۲۰۲۲، به حدود ۳۶۰ میلیون بشکه رسیده است. درواقع رئیس‌جمهور ایالات‌متحده در سال ۲۰۲۲، به‌منظور مهار قیمت‌های روبه افزایش سوخت در بحبوحه درگیری اوکراین، مجوز فروش حجم بی‌سابقه‌ای از ذخایر راهبردی، معادل ۱۸۰ میلیون بشکه نفت خام را صادر کرد. هدف از این اقدام، خرید مجدد نفت با قیمت پایین‌تر برای پُر کردن مجدد ذخایر اضطراری و همچنین تشویق تولید داخلی نفت بو د.

مجلس نمایندگان ایالات‌متحده در ژانویه ۲۰۲۳ لایحه‌ای با متن مشابه قانون بودجه‌ای فعلی دولت تحت عنوان قانون حفاظت از ذخایر نفتی استراتژیک آمریکا در برابر چین (Protecting America’s Strategic Petroleum Reserve from China Act) نیز تصویب کرده است که فروش نفت ذخایر استراتژیک ایالات‌متحده به شرکت‌های دولتی چین را ممنوع می‌کند. این لایحه، آزادسازی از ذخایر استراتژیک نفت و فروش آن به هر نهادی که تحت مالکیت یا کنترل جمهوری خلق چین است را ممنوع می کند؛ مگر اینکه این ذخایر آزادسازی شده به جمهوری خلق چین صادر نشوند. این قانون می‌تواند تعداد شرکت‌هایی را که برای خرید چنین محصولاتی رقابت می‌کنند را محدود کند و درنتیجه قیمت‌های نفت را کاهش دهد. بااین‌وجود، این لایحه در مجلس سنا تاکنون مطرح نشده است. کارشناسان، این اقدام کنگره در راستای ایجاد محدودیت فروش نفت به چین را صرفاً یک اقدام سیاسی تعبیر می‌کنند که تأثیر مهمی بر چین نخواهد داشت؛ زیرا چین وابستگی جدی‌ای به واردات نفت از آمریکا ندارد.

چین در ماه آوریل 2024، نفت خام بیشتری را به ذخــایر استراتژیک خود اضافه کرد. این افزایش به این دلیل رخ‌ داد که پالایشگاه‌های این کشور با سرعت کمتری نفت را فرآوری می‌کردند؛ لذا طلای سیاه بیشتری به مخازن ذخیره‌سازی سرازیر شد. بر اساس محاسبات مبتنی بر داده‌های رسمی، در ماه آوریل، درمجموع ۸۳۰‌هزار بشکه در روز به ذخایر چین افزوده شد که نسبت به ۷۹۰‌هزار بشکه در روز در ماه مارس، افزایش ۴۰‌هزار بشکه‌ای را شاهد بودیم. در چهار ماه اول سال 2024، چین، بزرگ‌ترین واردکننده نفت خام جهان، ۷۰۰‌هزار بشکه در روز به ذخایرش اضافه کرده؛ حجم قابل‌توجهی که تا حدودی دیدگاه بازار مبنی بر قوی بودن مصرف نفت در بحبوحه اقتصاد در حال بهبود را تضعیف می‌کند. چین حجم نفت خام ورودی یا خروجی از ذخایر استراتژیک را فاش نمی‌کند؛ اما می‌توان با کسر مقدار نفت خام فرآوری‌شده از کل نفت خام موجود از واردات و تولید داخلی، میزان آن را تخمین زد. کل نفت خام در دسترس پالایشگاه‌ها در آوریل 13/ 15 میلیون بشکه در روز پیش‌بینی شد که شامل واردات 88/ 10‌میلیون بشکه در روز و تولید داخلی 25/ 4 ‌میلیون بشکه در روز بود. حجم نفت خام فرآوری‌شده توسط پالایشگاه‌ها 3/ 14‌میلیون بشکه در روز بود که ۸۳۰‌هزار بشکه در روز مازاد به مخازن ذخیره‌سازی اضافه کرد. برای چهار ماه اول سال‌۲۰۲۴، کل نفت خام موجود 26/ 15‌میلیون بشکه در روز بود، درحالی‌که ظرفیت پالایشگاه 56/ 14‌میلیون بشکه در روز بود که ۷۰۰‌هزار بشکه در روز مازاد برجای گذاشت. این آمار نشان می‌دهد؛ درحالی‌که رشد واردات نفت چین در سال‌۲۰۲۴ متوسط است، مقدار بیشتری از این واردات در مقایسه با سال قبل به ذخایر استراتژیک سرازیر می‌شود. فعالیت‌های ذخیره‌سازی چین نشان‌دهنده رویکرد محتاطانه به امنیت انرژی و موقعیت‌‌‌‌یابی آن در بازار، با توجه به نوسانات بازار جهانی نفت و عوامل ژئوپلیتیک است. انباشت استراتژیک ذخایر نفتی همچنین می‌تواند اهرمی را برای چین در مذاکره بر سر قیمت نفت و تضمین شرایط مطلوب‌تری از سوی صادرکنندگان فراهم کند، به‌خصوص که پویایی جهانی نفت همچنان در حال تغییر است. نگهداری مداوم و افزایش آتی در فعالیت‌های پالایشگاهی نشان‌دهنده پاسخی پویا به شرایط بازار، ایجاد تعادل بین نیازهای فوری پالایش و استراتژی‌های ذخیره‌سازی بلندمدت است. این رویکرد ظریف، سازگاری چین را در مدیریت نیازهای انرژی گسترده خود در میان نوسانات اقتصادی جهانی و سیاست‌های در حال تحول انرژی برجسته می‌کند.