جایگاه قانون‌گذاری و نظارتی کنگره در رقابت استراتژیک آمریکا و چین
تاریخ : 1402/10/12
گزیده جستار: براساس یک مطالعه ای که اخیراً انجام شده، تعداد لوایح ارائه‌‌‌شده در مورد چین بین سال‌های ۲۰۱۳ و ۲۰۲۱ شش برابر شده است. نتیجه این است که کنگره اکنون تقریباً در تمام جنبه‌های سیاست‌گذاری آمریکا در مورد چین بازیگر اصلی است.
اين نوشتار در تاريخ دوازدهم دی‌ماه ۱۴۰۲ در هفته‌نامه حقوقی روزنامه آفتاب یزد منتشر شده است.
جایگاه قانون‌گذاری و نظارتی کنگره
در رقابت استراتژیک آمریکا و چین
روابط ایالات‌متحده و چین به‌سرعت در حال تبدیل‌‌‌شدن به یک سرعت‌‌‌سنج؛ اگرنه سرعت‌‌‌بخش، برای ژئوپلیتیک در قرن بیست‌ویک است. دیدار نوامبر ۲۰۲۳ (آبان 1402) بین جو بایدن و شی جین‌پینگ، روسای جمهور، توجه جهان را به خود جلب کرد؛ زیرا چالش‌‌‌های امنیتی جهانی بر بحث‌‌‌ها غالب بود: اوکراین، خاورمیانه و تایوان. خطر تصادف یا اشتباه محاسباتی؛ اگر افزایش نیابد، کماکان ادامه‌‌‌دار است.
بااین‌حال، درک رقابت راهبردی ایالات‌متحده و چین فراتر از ژئوپلیتیک است. سیاستهای داخلی در هر دو کشور، بخش نادیده گرفته‌‌‌شده داستان است که هم به‌عنوان علت و هم معلول رقابتِ در حال شتاب گرفتن آن‌ها عمل می‌کند. نیروهای مختلف در داخل هر دو دولت و بین دولت و جامعه عمیقاً نحوه نگرش هر کشور به دیگری و سیاست‌‌‌ها و اقدامات اتخاذ‌‌‌شده در پاسخ به آن را تغییر می‌دهند. سیاست داخلی در هر دو کشور به‌سرعت در حال تبدیل‌‌‌شدن به محرک مهم تعامل آن‌ها و در برخی موارد، یک سیاست مستقل است که به‌طور بالقوه خارج از کنترل مستقیم رهبران سیاسی ارشد است. از اوایل دهه ۲۰۱۰، کنگره در مورد طیف گسترده‌‌‌تری از موضوعات مرتبط با چین فعال‌‌‌تر شده و از ابزارها و تاکتیک‌‌‌های جدید برای تأثیرگذاری بیشتر استفاده کرده است؛ به‌خصوص از سال ۲۰۱۹، فعالیت‌‌‌های کنگره به‌طور چشمگیری گسترش یافت.
1) رقابت استراتژیک آمریکا و چین
در سال‌های اخیر، چین به‌طور علنی از نظم اقتصادی بین‌المللی مبتنی بر دلار به رهبری ایالات‌متحده انتقاد کرده و خواستار جایگزینی دلار به‌عنوان ارز برتر برای تسویه‌حساب‌‌‌ها، فاکتورها و ذخایر ارزی شده است. چین حتی نظم جهانی «چندقطبی» جدیدی را بین خود و ایالات‌متحده به وجود آورده است. از سال ۲۰۰۸، ایالات‌متحده در مورد جدا شدن از چین صحبت کرده است. استدلال‌‌‌ها به کسری تجاری ایالات‌متحده با چین و سرقت مالکیت فکری چین، دست‌کاری ارز، نقض حقوق بشر، نقض قوانین دریایی در دریای چین جنوبی و موارد دیگر اشاره می‌کنند.
با این اوصاف، کنت گاتن؛ مدرسه سیاست عمومی دانشگاه ایالتی پنسیلوانیا، معتقد است که ازنظر مالی، هیچ‌یک از کشورها به‌طورجدی به سمت جدایی حرکت نکرده‌‌‌اند. بانک مرکزی چین با در اختیار داشتن 05/ 1 تریلیون دلار اوراق بهادار کم‌‌‌بازده خزانه‌‌‌داری ایالات‌متحده، تلاش کرده است پرتفوی خود را متنوع کند؛ اما باید به خرید این اوراق ادامه دهد تا برای دلار تقاضا ایجاد کند که ارزش آن را نسبت به یوآن افزایش می‌دهد؛ صادرات چین را رقابتی‌‌‌تر می‌‌‌سازد و ارزش دارایی‌‌‌های دلاری بانک مرکزی خود را حفظ می‌کند. همچنین ایالات‌متحده شروع به جدا شدن ازنظر مالی از چین نکرده است؛ چینی که اوراق بهادار خزانه‌‌‌داری را بر سر کسری تجاری ایالات‌متحده خریداری می‌کند؛ اما اینکه آیا ایالات‌متحده و چین در تجارت در حال جدا شدن هستند، پیچیدهتر است. ایالات‌متحده و چین ازنظر اقتصادی به یکدیگر وابسته هستند.
ایالات‌متحده بزرگ‌ترین بازار صادراتی چین و چین بزرگ‌ترین بازار واردات ایالات‌متحده است. چین برای صادرات تقریباً ۵۸۰ میلیارد دلاری در سال، مجموع سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی ۱۲۴ میلیارد دلاری، سرمایه‌گذاری مشترک در صنایع با رشد بالا و... به ایالات‌متحده متکی است. ایالات‌متحده برای رشد اقتصادی در سرمایه‌گذاری، جریان مردم، جریان ایده و تجارت در صنایع کلیدی به چین متکی است. برآوردها حاکی از آن است که جدا شدن از این ارتباط تا سال ۲۰۳۸ تا ۸۷۵ میلیارد دلار برای صنعت هوانوردی آمریکا هزینه خواهد داشت؛ صنعت نیمه‌‌‌هادی تا ۱۵۹ میلیارد دلار و ۱۰۰هزار شغل هزینه خواهد داد و صنعت خدمات پزشکی بیش از ۴۷۹ میلیارد دلار در یک دهه آینده متحمل هزینه خواهد شد.
چین اما در حال گذار به مدل اقتصادی با ارزش‌افزوده، رشد بالا و فناوری بالاست تا جایگزین مدل صادرات کالاهای ارزان‌‌‌قیمت خود شود که از افزایش قیمت نیروی کار رنج می‌‌‌برد. چین می‌‌‌خواهد شرکت‌هایش را به‌عنوان بازیگران پیشرو در بخش‌‌‌هایی مانند G5، هوش مصنوعی، نیمه‌‌‌هادی‌‌‌ها و... وارد میدان کند. آن‌ها خواهان رانت‌‌‌های رهبران فناوری و کنترل بر بخش‌‌‌های راهبردی هستند که رشد و توسعه فناوری را شکل می‌دهند. در پاسخ، ایالات‌متحده در تلاش است تا مانع توسعه فناوری چین شود تا حدی با اعمال کنترل‌‌‌های صادراتی علیه تولیدکنندگان آمریکایی فناوری‌‌‌هایی مانند نیمه‌‌‌هادی‌‌‌ها و کنترل واردات در برابر خرید فناوری چینی مانند گوشی‌‌‌های هوشمند هوآوی.
در کوتاهمدت، ایالات‌متحده وابستگی مالی خود به چین را کاهش نخواهد داد؛ زیرا چین به تأمین مالی کسری حساب‌جاری خود و تحریک رشد در صنایع مهم داخلی ادامه می‌دهد؛ اما ایالات‌متحده تلاش خواهد کرد تا زنجیره تأمین خود را به جاهای دیگر منتقل کند، ازجمله مکزیک، جایی که هزینه‌‌‌های نیروی کار در برخی موارد ارزان‌‌‌تر از چین است. طی یکی دو دهه آینده، این امر به‌طور فزایندهای برای ایالات‌متحده جذاب خواهد شد، زیرا چین با کاهش نرخ زادوولد، کاهش نیروی کار ارزان و جمعیت سالخورده با مزایای اندک تأمین اجتماعی مواجه است. تمایل نداشتن چین به آزادسازی حساب سرمایه و کنار گذاشتن کنترل سرمایه، مانع بین‌المللی‌‌‌سازی یوآن می‌شود. این مانعی اساسی برای گسترش سیستم پرداخت بین‌‌‌بانکی فرامرزی چین (CIPS) است که تا زمانی که یوآن به‌راحتی قابل‌‌‌تبدیل نباشد، جایگزین مناسبی برای سیستم‌های پرداخت غربی نخواهد شد.
در حوزه تجارت و سرمایه‌گذاری خارجی، اقتصاد جهانی میتواند در «کوتاهمدت» به بلوک‌‌‌های مجزا تقسیم شود. قدرتهای اقتصادی غربی، ازجمله ژاپن و کره‌جنوبی، ممکن است یک بلوک را تشکیل دهند. چین، شرکای تجاری اصلی آن در شرق آسیا و کشورهای متحد دیگر می‌‌‌توانند شرکای تجاری دیگری را تشکیل دهند؛ اما زیرساخت‌‌‌های مالی چین به‌اندازه کافی قوی یا مستقل نخواهد بود که بتواند اتکای این کشور به سیستم‌های غربی را دور بزند. چین همچنین مایل است روابط مستحکم خود را با ایالات‌متحده در تجارت و سرمایه‌گذاری تا زمانی که نرخ رشد بالای هدف‌‌‌گذاری‌‌‌شده آن را تقویت کند، حفظ کند.
بااین‌حال، در «درازمدت»، همه‌چیز میتواند متفاوت به نظر برسد. اگر ائتلاف‌‌‌های تحت رهبری غرب موفق به ایجاد مشارکت‌‌‌های اقتصادی و امنیتی بزرگ‌تر شوند که بر قدرتهای درحال‌توسعه مانند هند و چین پیروز شوند و کنترل سرمایه‌بر یوآن را حفظ کنند، آنگاه می‌‌‌توان به‌طور مؤثر با افزایش قدرت مالی چین در جهان مقابله کرد. کاهش نیروی کار و توانایی نسبتاً بدتر چین برای جذب نیروی کار بااستعداد از خارج از کشور نیز با گذار به یک مدل اقتصادی با ارزش‌افزوده و با فناوری بالا، دشوارتر خواهد بود و ایالات‌متحده به‌مرورزمان زنجیره تأمین خود را از چین جدا خواهد کرد.
2) جایگاه قانون‌گذاری و نظارتی کنگره
براساس یک مطالعه ای که اخیراً انجام شده، تعداد لوایح ارائه‌‌‌شده در مورد چین بین سال‌های ۲۰۱۳ و ۲۰۲۱ شش برابر شده است. نتیجه این است که کنگره اکنون تقریباً در تمام جنبه‌های سیاست‌گذاری آمریکا در مورد چین بازیگر اصلی است و از نقش‌های قانون‌گذاری و نظارتی خود در راه‌‌‌های متفاوت و جدیدی که به‌طور مستقیم بر امور سیاسی، اقتصادی، دیپلماتیک و امنیتی ایالات‌متحده و چین تأثیر می‌‌‌گذارد استفاده می‌کند. میزان فعالیت و دستور کار در مورد چین در بیشتر سال‌ها بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۸ ثابت بوده است. بااین‌حال، از حدود سال ۲۰۱۹، میزان فعالیت کنگره؛ هم قانون پیشنهادی و هم جلسات استماع، افزایش یافت. درواقع، در سال ۲۰۱۹ در طول دوره ۱۱۷ کنگره، برای اولین بار در بیش از یک دهه، لوایح بیشتری در مورد چین نسبت به‌کل خاورمیانه ارائه شد.
ایوان اس مدیروس؛ از موسسه سیاست‌گذاری جامعه آسیا، منبع دقیق این افزایش را کاملاً مشخص نمی‌داند؛ اما تمرکز اولیه بسیاری از جلسات بر وخامت اوضاع سیاسی در هنگ‌کنگ و رفتار با اویغورهای مسلمان در سینکیانگ بود. منافع کنگره اما به‌زودی گسترش یافت. شاید قابل‌توجه‌ترین مورد در این دوره میزان گسترش اقدامات کنگره برای پوشش دادن تنوع جدیدی از موضوعات، ازجمله نوسازی ارتش چین، اجبار اقتصادی چین، تایوان، وضعیت حقوق بشر در چین و رویکرد فعال‌‌‌تر چین به ادعاهای ارضی خود در دریای چین جنوبی، در مرز هند و جزایر سنکاکو است.
فراتر از داده‌‌‌های گردآوری‌‌‌شده، یک بررسی عمیقتر ماهیت نقش رو به گسترش کنگره را نشان می‌دهد که تحقیقات بیشتر، جلسات استماع، الزامات گزارش‌‌‌دهی و قوانینی که آن را به قانون تبدیل می‌کند. کنگره در حال حاضر تنها اقدامات بیشتری در مورد چین انجام نمی‌‌‌دهد؛ بلکه حول مجموعه گسترده‌‌‌تری از مسائل چین عمل کرده و به روش‌هایی متفاوت از گذشته اعمال‌نفوذ می‌کند. با افزایش چشمگیر تحقیقات کنگره در مورد چین، نمونه‌های این فعالیت جدید فراوان است. از اوایل سال ۲۰۱۲، کمیته منتخب دائمی اطلاعات مجلس به رهبری مایک راجرز، تحقیقات گسترده‌‌‌ای را در مورد خطرات امنیت ملی ناشی از شرکت‌های مخابراتی چینی هوآوی و زدتیای انجام داد که به شیوع بحث‌‌‌های عمومی در مورد مخاطرات پیش‌‌‌روی مصرف‌کنندگان و کسب‌وکارهای آمریکایی دامن زد. در اواخر دهه ۲۰۱۰، کمیته فرعی دائمی تحقیقات سنا، به رهبری راب پورتمن، گزارش‌‌‌های متعددی را تهیه کرد که تأثیر مؤسسات کنفوسیوس چین بر نظام آموزشی ایالات‌متحده و برنامه‌‌‌های جذب استعدادهای چین را پوشش می‌‌‌داد. کمیته اقلیت (دموکرات) نیز گزارشی در مورد تلاش‌‌‌های چین برای نفوذ بر فدرال رزرو ایالات‌متحده تهیه کرد.
درحالی‌که ترسیم رابطه مستقیم بین این تحقیقات و اقدامات سیاستی ایالات‌متحده دشوار است، دولت ترامپ متعاقباً اقداماتی را در بسیاری از این حوزه‌‌‌ها انجام داد. با افزایش نگرانی‌ها در مورد کنترل حزب کمونیست بر شرکت‌های مخابراتی چین، دولت ترامپ اقدامات تنبیهی متعددی را علیه هوآوی و زدتیای انجام داد که شامل قرار دادن هر دو در فهرست نهادهای تحت تحریم وزارت بازرگانی بود. وزارت آموزش دولت همچنین تحقیقات مفصلی را در مورد کمک‌‌‌های مالی دولت‌‌‌های خارجی (و نهادهای خارجی مرتبط) به دانشگاه‌‌‌های ایالات‌متحده با تمرکز بر کمک‌‌‌های مالی از منابع چینی انجام داد. وزارت دادگستری ترامپ یک‌برنامه وسیع اعمال قانون را برای بررسی دسترسی و نفوذ چین به مؤسسات تحقیقاتی ایالات‌متحده آغاز کرد که به نام «ابتکار چین» شناخته می‌شود.
افزون بر این، به نظر می‌رسد که کمیسیون‌‌‌های تحت اختیار کنگره، مانند کمیسیون اجرایی کنگره در مورد چین (CECC) و کمیسیون بررسی روابط اقتصادی و امنیتی ایالات‌متحده و چین (USCC) که فاقد قدرت قانون‌گذاری هستند، تأثیر خود را بر سیاست‌گذاری افزایش داده‌‌‌اند. در سال ۲۰۲۰، کارکنان CECC گزارشی به نام «زنجیره‌‌‌های عرضه جهانی، کار اجباری و منطقه خودمختار اویغور سینکیانگ» را تهیه کردند که بر اساس چند سال استماع و تحقیق شکل گرفت. این تلاش در قانون پیشگیری از کار اجباری اویغورها که در دسامبر ۲۰۲۲ به تصویب رسید، به اوج رسید و شرکت‌های آمریکایی را ملزم می‌کند تا گواهی کنند که هیچ نوع کار اجباری در بخشی از فرآیند تولید کالاهای تولیدشده در سین کیانگ دخیل نیست. به‌نوبه خود، USCC از جلسات استماع خود برای بررسی برخی از موضوعات محوری مربوط به قابلیت‌‌‌های سیاسی، اقتصادی و نظامی در حال تحول چین که میتواند منافع ایالات‌متحده را به چالش بکشد، استفاده کرده است.
روشن‌سازکلام
روابط ایالات‌متحده و چین از دیدگاه جهانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند، درحالی‌که مدیریت تنش‌ها بین دو طرف به‌طور فزایندهای دشوار شود. با نزدیک شدن به انتخابات ریاست جمهوری ۲۰۲۴ ایالات‌متحده، نگرانی در سراسر جهان نسبت به سیاست واشنگتن نسبت به روابطش با چین عمیقتر می‌شود. در این میان، دیدگاه‌های کنگره و کاخ سفید به‌شدت متفاوت است. یک قیاس تاریخی بینش مهمی را در مورد اینکه چگونه دیدگاه‌های آن‌ها متفاوت است و اینکه چگونه دولت جو بایدن، رئیس‌جمهور ایالات‌متحده در تلاش برای مدیریت روابط پیچیدهتر خود با پکن است، ارائه می‌دهد. اخیراً یکی از افراد آگاه به سیاستهای کاخ سفید به کیودو نیوز گفت که کنگره فکر می‌کند ما در سال ۱۹۴۱ هستیم. اعضای آن احساس می‌کنند که چین در شرف آغاز یک بحران سیاسی-نظامی فعال است که به‌راحتی میتواند به جنگ بین چین و ایالات‌متحده، بر سر تایوان (نه با ژاپن همانند سال ۱۹۴۱) منجر شود. کنگره، از این نظر، فشار نظامی چین بر تایوان را مقدمه‌ای برای درگیری جدی در کوتاهمدت یا حداقل ظرف چهار یا پنج سال می‌داند. درحالی‌که این فشار از زمان سفر نانسی پلوسی؛ رئیس پیشین مجلس نمایندگان آمریکا، به تایوان در اکتبر 2022 (مهر 1401) آغاز شد.
بااین‌حال، کاخ سفید از یک قیاس تاریخی متفاوت برای توصیف روابط ایالات‌متحده و چین استفاده می‌کند: ۱۹۱۴. در آن سال سرنوشت‌ساز، تصور نادرست متقابلی حاکم بود. علیرغم سطوح بالای وابستگی متقابل اقتصادی و آشنایی نخبگان، جهان وارد یک درگیری غیرمنتظره و ناخواسته شد. پیامدهای خطرناک و پیش‌بینی‌نشده تغییرات در فناوری و قدرت اقتصادی نسبی مشکلی بود که تعداد کمی از افراد، ازجمله رهبران، با وجود پیوندهای ارثی نخبگان، آن را درک می‌کردند. سران انگلیس و آلمان، هماوردهای اصلی در جنگ ۱۹۱۴، درواقع پسرعمو بودند اما ملت‌های آن‌ها وارد درگیری شدند که منجر به کشته شدن نزدیک به ۲۰ میلیون نفر شد.
دوگانگی تاریخی دیدگاه ۱۹۴۱ در کنگره و دیدگاه ۱۹۱۴ در کاخ سفید زمینه آموزنده‌ای برای تفکر در مورد نشست اخیر بایدن و شی جین‌پینگ رئیس‌جمهور چین در فیولی، کالیفرنیا و روابط ایالات‌متحده و چین در انتخابات ریاست جمهوری ۲۰۲۴ فراهم می‌کند. دو نسخه متضاد وجود دارد که جمهوری خواهان بیشتر به رویکرد ۱۹۴۱ و دموکرات‌ها به ۱۹۱۴ پایبند هستند. این انشعاب میتواند به‌راحتی سیاست آمریکا را به سمت جنگ‌طلبی در مورد چین در سال آینده سوق دهد، اما اجلاس اخیر به خنثی کردن این چشم‌انداز کمک کرد. کنگره تا حدی به دلیل ساختار و نقش قهری آن در روابط آمریکا و چین به‌شدت نسبت به رویکرد سال ۱۹۴۱ سوگیری دارد.
طبق قانون روابط تایوان در سال ۱۹۷۹، درست زمانی که ایالات‌متحده در حال تغییر روابط دیپلماتیک از تایوان به پکن بود، کنگره مسئولیت بیشتری برای بررسی روابط ایالات‌متحده با تایوان پیدا کرد. کنگره همچنین نقشی محوری در تضمین خرید تسلیحات دفاعی، با هدف تضمین ثبات در تنگه تایوان، ایفا کرد. با توجه به مسئولیت‌های کنگره در خصوص روابط بین تنگه‌ای (رابطه چین- تایوان)، جای تعجب نیست که فراکسیون تایوان که از آن حمایت سیاسی می‌کند، با ۱۵۱ عضو مجلس نمایندگان و ۳۲ سناتور، به یکی از بزرگ‌ترین فراکسیون‌های ایالات‌متحده تبدیل‌شده است. کنگره با یک صندوق قدرتمند حمایتی، چندین قانون مهم را در پنج سال گذشته برای تقویت تایوان تصویب کرده و محدودیت‌های معاملات دولت ایالات‌متحده با تایوان را کاهش داده است.
کاخ سفید با چارچوب ذهنی سال ۱۹۱۴ مجموعه چالش‌هایی را داشته است. کاخ سفید به‌غیراز رابطه دوستی شی با ولادیمیر پوتین رئیس‌جمهور روسیه، او را منزوی از شراکت‌های بین‌المللی جدی در نظر گرفت که این انزوا ناشی از بحران کرونا، جنگ اوکراین و همچنین افزایش نفوذ داخلی حزب کمونیست چین بوده است. کاخ سفید اولویت بالایی را برای گفتگوی سطح بالا با پکن قرار داده است. چینی‌ها با بازگرداندن کانال گفتگوهای نظامی دوجانبه و دادن امتیازات مهم داخلی به ایالات‌متحده به کاهش بحران کمک کردند. با یک نشست موفق، نگرانی‌های نادرست ناشی از دیدگاه سال ۱۹۱۴ به‌طور جزئی خنثی می‌شود. با نگاه به آینده، یک اقتصاد آشفته، عدم قطعیت جنگ اوکراین و تأثیر ثبات‌بخش اجلاس سران احتمالاً رئیس‌جمهور چین را از ماجراجویی‌های به سبک ۱۹۴۱ در کوتاهمدت بازخواهد داشت. برای بایدن، خنثی کردن نگرانی‌های نادرست ناشی از ۱۹۱۴، همراه با نگرش آشتی‌جویانه چینی‌ها نسبت به شرکت‌های منتخب آمریکا، چشم‌انداز نسبتاً باثباتی را برای سال ۲۰۲۴ در جبهه سیاست بین ایالات‌متحده و چین ایجاد می‌کند. مطمئناً سایه‌های تاریک درازمدت بر روابط ایالات‌متحده و چین باقی خواهد ماند. بااین‌حال رعدوبرق در افق دور روابط دو قدرت قابل‌مشاهده هستند.