قانون تراشه و علم: اتخاذ رویکرد جدید آمریکا در تنظیم‌گری تولید تراشه‌ها

اين نوشتار در تاريخ هفتم ‌آذر‌ماه ۱۴۰۲ در هفته‌نامه حقوقی روزنامه آفتاب یزد منتشر شده است.

قانون تراشه و علم:

اتخاذ رویکرد جدید آمریکا

در تنظیم‌گری تولید تراشه‌ها

جینا ریموندو؛ وزیر تجارت آمریکا، در ماه جولای 2023 اعلام کرد که تمرکز چین بر تولید تراشه‌های جدید و پیشرفته مشکلی است که باید درباره آن فکر کنیم. تولیدکنندگان تراشه آمریکایی یک‌سوم کل فروش نیمه‌رسانا در جهان را به خودشان اختصاص داده‌اند. آن‌ها پیچیده‌ترین میکروپردازنده‌های جهان را طراحی می‌کنند که در موبایل‌های هوشمند، دیتاسنترها و الگوهای هوش مصنوعی به‌کار می‌روند. بااین‌حال نه شرکت‌های آمریکایی و نه تولیدکنندگان قراردادی آسیایی، هیچ‌کدام از آن تراشه‌های پیشرو را در آمریکا نمی‌سازند. اهمیت تراشه‌ها در اقتصادهای مدرن و در عصر هوش مصنوعی و واگذاری مرکزیت آن‌ها به یکی از طرفین جنگ رقابتی، موضوعی است که سیاست‌گذاران در واشنگتن نگران آن هستند. پاسخ آن‌ها به این دغدغه، قانون تراشه‌ و علم بوده است.

با شیوع کرونا در جهان و تهدید زنجیره‌های ارزش جهانی، رویکرد جدیدی برای سیاست صنعتی در امریکا مطرح شد که تا آن زمان، روسای جمهور و قانون‌گذاران در هر دو حزب به میزان کمتری با آن موافق بوده‌اند. این رویکرد جدید که از سال 2022 پررنگ‌تر شده است، سنت طولانی‌مدت نئولیبرال مبنی بر اینکه بازار آزاد تقریباً به‌طور انحصاری منابع اقتصادی و تولیدی با ماهیت غیرنظامی را تخصیص می‌دهد را می‌شکند. همچنین نشان‌دهنده انحراف رادیکال از این موضع سنتی است که دولت فدرال به‌ندرت باید در بازارها یا در تخصیص منابع مداخله کند. برعکس، در این رویکرد جدید، دولت فدرال وظیفه ترویج و تأمین مالی توصیه‌های سیاست صنعتی را بر عهده می‌گیرد و سنت طولانی مداخله حداقلی در اقتصاد امریکا را زیر پا می‌گذارد و به اولین بازیگر پیشرو در سیاست صنعتی تبدیل می‌شود؛ چیزی که در کمتر از 10 سال پیش قابل‌تصور نبود.

در همین رابطه دو قانون کلیدی در سال 2022 تصویب شدکه به‌طور قابل ملاحظه ای بر سیاست صنعتی ایالات‌متحده در سال های آینده تأثیر می‌گذارد. اولین قانون معروف به قانون کاهش تورم (IRA) است که در اوت 2022 (شهریور 1401) تصویب شد. اهداف تصویب این قانون، بهبود رقابت‌پذیری اقتصادی، نوآوری و بهره‌وری صنعتی امریکا است.  دومین قانون هم در اوت 2022 معروف به قانون تراشه و علم (CHIPS and Science Act) با هدف ایجاد مشوق‌هایی در حوزه تولید نیمه‌هادی‌ها پس از مدت‌ها مطالعه و بحث در کنگره به تصویب رسید. بر اساس این قانون، 280 میلیارد دلار از بودجه فدرال در 10 سال آینده به این موضوع اختصاص‌یافته است که بیشتر آن (200 میلیارد دلار) به سمت تحقیق و تجاری‌سازی تراشه‌های پیشرفته و همچنین حمایت از تحقیق و توسعه مرتبط با فناوری‌های پیشرفته مانند محاسبات کوانتومی، هوش مصنوعی و رشته‌های علم، فناوری، مهندسی و ریاضیات (STEM) اختصاص‌یافته است. حدود 53 میلیارد دلار نیز برای حمایت از تولید تراشه در داخل امریکا و حدود 24 میلیارد دلار اعتبار مالیاتی برای ترویج تولید تراشه ارائه‌شده است. مؤسسات نوآور در فرآیندهای تولید نیز در حال تقویت هستند و ایجاد مؤسسات جدید در سراسر امریکا برنامه‌ریزی‌شده است. سه شرکت بزرگ تولیدکننده تراشه‌های پردازنده؛ TSMC سامسونگ و اینتل، احتمالاً برای تأسیسات جدید تولید نیمه‌رسانا در ایالات‌متحده بودجه دریافت خواهند کرد.

قانون تراشه و علم واکنش دولت فدرال ایالات‌متحده به کمبود تراشه در بازارهای بین‌المللی به دلیل قطع زنجیره‌های عرضه و تولید ناشی از اثرات بیماری همه‌گیر کرونا است. این وضعیت نه‌تنها تأمین نیمه‌هادی‌ها را برای مصارف غیرنظامی، بلکه برای مصارف نظامی نیز خطرآفرین و موجب تضعیف امنیت ملی این کشور تشخیص داده‌شده است. درواقع خطرات اقتصادی و امنیت ملی هر دو در کانون توجه این قانون در اتخاذ رویکرد جدید آمریکا در تنظیم‌گری تولید تراشه‌ها قرار داشته است. تداوم کندی تولید داخلی خودرو ناشی از کمبود تراشه نشان‌دهنده خطرات اقتصادی است. خطرات امنیت ملی شامل نیاز وزارت دفاع به تأمین اجزای حیاتی سیستم‌های الکترونیکی دفاع ملی از مکان‌هایی در آسیا می‌شود. تحت تقسیم‌کار جهانی موجود در تولید نیمه‌هادی، هر دو خطر قابل‌توجه هستند. ایالات‌متحده در طراحی نیمه‌هادی مسلط است؛ اما سهم نسبتاً کمی و رو به کاهشی در ساخت تراشه دارد. در حال حاضر ایالات‌متحده سهم تقریبی 12 درصدی از تولید نیمه‌هادی‌ها در جهان را دارد؛ درحالی‌که در دهه 1990 این سهم 37 درصد بود. تایوان جایگاه غالب در ساخت را دارد و «ریخته‌گری‌های» (Foundries) تراشه‌های پیشرو (Leading-edge Chip) را در اختیار دارد که مطابق با مشخصات مشتری تولید می‌کنند. مونتاژ، آزمایش و بسته‌بندی نیمه‌هادی‌ها به اجزای نهایی عمدتاً توسط سازندگان قراردادی (Contract Manufacturers) در تایوان و چین انجام می‌شود. این بدان معناست که عناصر مهم زنجیره تأمین نیمه‌هادی‌ها در معرض رویدادهای سایر کشورها و در مورد شرکت‌های تایوان و چین، در معرض دخالت دولت چین قرار دارند.

یک کارخانه ساخت نیمه‌هادی (Semiconductor Fabrication Plant) نیازمندی‌های زیرساختی گسترده‌ای دارد که بهروش‌های پیچیده‌ای با مقررات‌گذاری فدرال، ایالتی و محلی در تعامل قرار می‌گیرد. هدف قانون تراشه افزایش تعداد این کارخانه‌ها در ایالات‌متحده است؛ اما حمایت تنظیم‌گرانه (Regulatory Support) و سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی (Infrastructure Investments) برای اطمینان از ساخت این کارخانه‌های جدید به هنگام و بدون اضافه بودجه موردنیاز است. تنظیم‌گری تعامل با متحدان آمریکا برای افزایش انعطاف‌پذیری در زنجیره تأمین مواد خام تولید نیمه‌هادی، گازها و مواد شیمیایی ضروری است. شناسایی جانشین‌هایی برای برخی مواد شیمیایی و گازهای مورداستفاده در تولید نیمه‌هادی‌ها نیز تنظیم‌گری دیگر و جدی‌تری را می‌طلبد؛ زیرا بحث گازهای گلخانه‌ای مضر برای محیط‌زیست مورداستفاده در تولید نیمه‌هادی‌ها با مقررات و تعهدات قبلی ایالات‌متحده در تعارض جدی قرار می‌گیرد.

اندیشکده مرکز امنیت و فناوری‌های نوظهور تخمین می‌زند که شرکت‌های مستقر در چین و تایوان، هر کارخانه جدید را در حدود 650 روزه می‌سازند. در آمریکا اما سازندگان باید انبوهی از مقررات دولت محلی، ایالتی و فدرال را پشت سر بگذارند و به همین دلیل این زمان برای آن‌ها به 900 روز می‌رسد. ساخت‌‌و‌ساز کارخانه که حدود نیمی از سرمایه یک کارخانه جدید را به خود‌ اختصاص می‌دهد، در آمریکا می‌تواند 40 درصد گران‌تر از آسیا هزینه داشته باشد. بعضی از هزینه‌های اضافی برای پیروی از قانون تراشه‌ها پرداخت‌ می‌شوند. بااین‌حال همچنان هزینه‌های عملیاتی سالانه هم هستند که در آمریکا 30 درصد بالاتر از آسیا هستند که بخشی از آن به دلیل بالاتر بودن دستمزدهای کارگران آمریکایی است، البته اگر این کارگران پیدا شوند. در ماه جولای 2023 شرکت تایوانی TSMC از تأخیر یک‌ساله راه‌اندازی نخستین کارخانه خود در آریزونا خبر داد و اعلام کرد که این کارخانه در سال 2025 به مرحله عملیاتی خواهد رسید، چون این شرکت نتوانسته است تعداد کافی کارگران باتجربه کار در صنعت نیمه‌رسانا را در آمریکا پیدا کند.

بر اساس بررسی‌های انجام شده توسط گروه تحقیقات صنعتی SEMI در سال 2019 چین حدود یک‌پنجم تراشه‌های جدید را ساخته است که در محصولات متنوعی از ماشین‌های لباس‌شویی گرفته تا خودروها و هواپیماها به‌کار می‌روند. این کشور تا سال 2025 بیش از یک‌سوم تراشه‌های جدید را تولید خواهد کرد. شرکت آلمانی NXP Semiconductor که سازنده تراشه‌های پیشرفته و جدید است، در ماه ژوئیه 2023 درباره زیاده‌روی چین در تأمین قطعات تراشه هشدار داد که باعث فشار مضاعف برای کاهش قیمت‌ها خواهد شد. این اتفاق در بلندمدت می‌تواند محصولات گران‌تر تولید‌کنندگان غربی را تحت تأثیر قرار دهد یا حتی بعضی از آن‌ها را از بازار تراشه‌سازی بیرون بیندازد.

پیش‌بینی تأثیرات قانون تراشه بر چرخه رونق و رکود معروف صنعت نیمه‌رسانا، کار بسیار سختی است. تراشه‌سازان معمولاً در زمان افزایش تقاضا ظرفیت تولیدی خود را بالا می‌برند. همین حالا خلاف این موضوع صادق است. کمبود تراشه در دوره همه‌گیری کرونا جای خود را به اشباع این بازار داده است، آن‌هم در شرایطی که ذائقه سیری‌ناپذیر مشتریان به تمام محصولات دیجیتال بیشتر شده. «تعدیل موجودی» (کاهش عرضه بیش‌ازحد به زبان ساده) بیشتر از حد انتظار زمان خواهد برد و وقتی انبارها سرانجام موجودی اضافه خود را تعدیل کنند، این تجارت احتمالاً درآمدزایی کمتری خواهد داشت. از اوایل سال 2021، شرکت‌های اینتل، سامسونگ و TSMC یک‌سوم مجموع ارزش بازارشان را ازدست‌داده‌اند که چیزی در حدود نیم تریلیون دلار است. بااین‌حال اکونومیست معتقد است که بررسی آماری بیشتر در سال 2023 در مقایسه با سال 2022 دیگر تأثیرات منفی قانون تراشه بر امنیت اقتصادی آمریکا را نیز قابل ارزیابی می‌کند.