تاثیرپذیری مشارکت عمومی و خصوصی از کاهش ارزش پول

اين نوشتار در تاريخ نهم ‌بهمن‌ماه ۱۴۰۰ در روزنامه آفتاب یزد منتشر شده است.

تاثیرپذیری مشارکت عمومی و خصوصی از کاهش ارزش پول

زیرساخت، یکی از عوامل اصلی رشد پایدار اقتصادی و اجتماعی و عاملی تأثیرگذار در افزایش رقابت‌پذیری کشورهاست. بااین‌حال، کشورها هنوز از ناحیه توسعۀ زیرساخت با کمبود منابع مالی، اطلاعاتی و نبود محیط سیاسی مطلوب مواجه هستند. به همین علت افزایش مشارکت عمومی و خصوصی درزمینۀ توسعۀ زیرساختِ کشورها و انجام پروژه‎های زیربنایی موردتوجه است. با توجه به اینکه بسیاری از دولت‎ها به‌منظور سرمایه‌گذاری در زیرساخت تحت محدودیت مالی قرار دارند، در این زمینه، همکاری و هماهنگی بیشتر بین دولت‎ها و بخش خصوصی ضروری است. در این راستا، «مجمع جهانی اقتصاد» (World Economic Forum)، نقشه راهی را نیز برای مشارکت بخش عمومی و خصوصی درزمینۀ زیرساخت تحت عنوان «رویکرد شتاب‌بخشی به زیرساخت ملی» (National Infrastructure Acceleration) معرفی کرده است.

معمولاً در این قبیل رویکردها چنین تصور می‌شود که علت اصلی توسعه‌نیافتگی، کمبود سرمایه‌گذاری‌ها است. بسیاری از تئوری‌های اقتصاد سیاسی هم این باور را تائید می‌کنند. این در حالی است که چنین باوری ممکن است باعث افتادن کشورها به دام سرمایه‌گذاری در پروژه‌هایی نیز بشود که به نام «فیل سفید» مصطلح هستند؛ به این معنا که این پروژه‌ها چون گران به دست می‌آیند عملاً بی‌فایده محسوب می‌گردند.

در ادامه گونه‌ای از اتلاف منابع کشورهای نوعاً درحال‌توسعه با استفاده از سازوکار مشارکت عمومی و خصوصی به جهت عدم توجه به تاثیرپذیری منفی و کاهش فواید این سازوکار از بروز بحران‌های کاهش ارزش پول موردبررسی قرار گرفته است.

1) مشارکت عمومی و خصوصی

دولت به‌موجب ﺑﻨﺪ (ب) ﻣﺎده ۳۴ ﻗﺎﻧﻮن اﺣﮑﺎم دایمی برنامه‌های ﺗﻮﺳﻌﻪ کشور مصوب 10/ 11/ 1395 موظف شده است به‌منظور افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با رعایت قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی، روش‌های اجرائی مناسب «مشارکت بخش عمومی و خصوصی» از قبیل «تأمین منابع مالی، ساخت، بهره‌برداری و واگذاری»، «تأمین منابع مالی، ساخت و بهره‌برداری»، «طرح و ساخت کلید در دست» و یا «ساخت، بهره‌برداری و مالکیت» را با پیش‌بینی تضمین‌های کافی و تدابیر بودجه‌ای به‌کارگیرد.

روش‌های مشارکت عمومی و خصوصی

«مشارکت عمومی و خصوصی» (Public-Private Partnership) ﺳﺎزوﮐﺎری ﮐﻪ است در آن، ﻃﺮف ﻋﻤﻮﻣﯽ به‌منظور ﺗﺄمین ﮐﺎﻻﻫﺎ و یا ﺧﺪﻣﺎﺗﯽ ﮐﻪ در ﺷﺮح وظایفش ﻣﯽ‌ﺑﺎﺷﺪ یا ﻣﻮﻟﺪﺳﺎزی دارایی‌ﻫﺎی ﻣﺘﻌﻠﻖ ﺑﻪ وی، از ﻇﺮفیت‌ﻫﺎی ﻃﺮف ﺧﺼﻮﺻﯽ اﺳﺘﻔﺎده ﻣﯽ‌ﻧﻤاید. به‌موجب بند (1) ماده 2 آیین نامه تضمین معاملات مشارکت عمومی و خصوصی مصوب 20/ 4/ 1400 در این ﺳﺎزوﮐﺎر، ﻃﺮف ﺧﺼﻮﺻﯽ مسئولیت ﺳﺮﻣﺎیه‌ﮔﺬاری یا ارائه ﮐﺎﻻ یا ﺧﺪﻣﺖ و یا ﻫﺮ دو این وﻇﺎیف را ﺑﻪ ﻋﻬﺪه دارد و ﺣﺴﺐ ﻣﻮرد ﺗﻤﺎم یا ﺑﺨﺸﯽ از وﻇﺎیف و ﻣﺴﺌﻮلیت‌ﻫﺎی ﺗﺄمین این ﮐﺎﻻﻫﺎ و ﺧﺪﻣﺎت ﻣﺎﻧﻨﺪ ﭘﺪیدآوری، ﻃﺮاﺣﯽ، ﺳﺎﺧﺖ، ﺗﺄمین ﻣﺎﻟﯽ، تجهیز، ﻧﻮﺳﺎزی، ﺑﻬﺮه‌ﺑﺮداری، تعمیر و ﻧﮕﻬﺪاری، پیاده‌سازی نظام فناوری اطلاعات را نیز ﻣﯽ‌ﺗﻮاﻧﺪ ﺑﻪ ﻋﻬﺪه بگیرد. در ﻣﻘﺎﺑﻞ، ﻃﺮف ﻋﻤﻮﻣﯽ ﻋﻼوه ﺑﺮ ﻧﻈﺎرت ﺑﺮ ﮐمیت، کیفیت و زﻣﺎن ارائه ﮐﺎﻻﻫﺎ و ﺧﺪﻣﺎت، از ﻃﺮف ﺧﺼﻮﺻﯽ حمایت­های لازم را به عمل می­آورد.

درواقع به‌موجب بند (6) ماده 1 آیین نامه اجرایی ماده (۳۴) قانون احکام دایمی برنامه­های توسعه کشور (نظام فنی و اجرایی یکپارچه کشور) مصوب 5/ 2/ 1400 «مشارکت عمومی و خصوصی» عبارت است از همکاری و قرارداد بین بخش خصوصی و عمومی بر اساس تخصص‌ها و میزان سرمایه‌گذاری هر یک از طرفین، به‌طوری‌که بتواند با تأمین الزامات توسعه‌ای و طبق اسناد بالادستی اهداف طرح­ها و پروژه­های سرمایه­گذاری را با پیش‌بینی مناسب خطرپذیری (ریسک) ها، تضامین و منابع به بهترین وجه برآورده کند.

2) تاثیرپذیری مشارکت عمومی و خصوصی از کاهش ارزش پول

یکی از مواردی که نظام فنی و اجرایی با هدف افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری و ساخت‌وساز، محقق می­شود به‌موجب بند (8) ماده 2 آیین نامه اجرایی ماده (۳۴) قانون احکام دایمی برنامه­های توسعه کشور (نظام فنی و اجرایی یکپارچه کشور) مصوب 5/ 2/ 1400 پیش‌بینی اقدامات لازم برای گسترش استفاده از روش‌های مختلف مشارکت عمومی و خصوصی می‌باشد. «نظام فنی و اجرایی یکپارچه» شامل مجموعه‌ای از عوامل، اصول، برنامه‌ها و فرآیندها و اسناد (مقررات، ضوابط و دستورالعمل‌ها) مربوط به مدیریت، پیدایش، پدیدآوری و بهره‌برداری طرح‌های سرمایه‌گذاری و پروژه‌های ساخت‌وساز می‌باشد (بند (1) ماده 1 همین آیین نامه).

جهت استقرار و پیشبرد مشارکت عمومی و خصوصی در سطح کشور، سازمان برنامه‌وبودجه کشور به‌عنوان متولی نظام فنی و اجرایی یکپارچه کشور با همکاری نهادهای ذی‌ربط اقدام‌های زیر را انجام می­دهد: (1) شناسایی موانع مشارکت عمومی و خصوصی و رفع موانع از طریق پیشنهاد لوایح و آیین‌نامه‌های مناسب و یا ابلاغ دستورالعمل‌های لازم؛ (2) تدوین برنامه کلان و بخشی توسعه مشارکت با همکاری دستگاه مرکزی؛ (3) حصول اطمینان از انضباط مالی مشارکت عمومی و خصوصی و رعایت تناسب تعهدات هر دستگاه اجرایی با بودجه آن؛ (4) پیش‌بینی تضامین و وثیقه­های کافی و تدابیر بودجه‌ای لازم برای تأمین مالی و جذب سرمایه­گذاری از طریق بخش خصوصی، شبکه بانکی و بازار سرمایه در چهارچوب قوانین و مقررات مربوط؛ (5) تهیه و ابلاغ اسناد تنظیم‌کننده، برنامه‌ها و دستورالعمل‌های لازم شامل انواع قراردادهای همسان، روش‌های قیمت‌گذاری، احراز صلاحیت عوامل و الگوهای نظارتی مناسب (ماده 9 همین آیین نامه).

از ضرورت‌های اساسی مشارکت بخش خصوصی با بخش عمومی در حوزه زیرساخت‌ها این است که اقتصاد کشور از ثبات در تصمیم‌گیری در بخش‌های ارزی، گمرکی، قوانین کار، نرخ‌های تعرفه مربوط به خدمات و غیره برخوردار باشد. بی‌ثباتی و عدم شفافیت در بخش‌های مذکور، تصمیم‌گیری را برای مشارکت بخش خصوصی با مشکل مواجه می‌سازد و ریسک مشارکت را افزایش می‌دهد.

جهت اثبات تاثیرپذیری مشارکت عمومی و خصوصی از کاهش ارزش پول، نشریۀ اکونومیست در نسخۀ منتشره در اول ژانويه 2022 در مقاله ای بررسی کرده است که چگونه مشکلات کاهش ارزش لیر، صورت‌حساب پروژه‌های بزرگ (Big Projects) اردوغان را افزایش داده است. پل معلق عثمان‌گَزی یکی از طولانی‌ترین پل‌های جهان در سال 2016 افتتاح شد و با طول 2700 متر بر روی دریای مرمره کشیده شده است. این پل به همراه یک جاده جدید فاصله زمانی پیمایش بین استانبول (بزرگ‌ترین شهر) و ازمیر (سومین شهر بزرگ) ترکیه را به نصف می‌رساند؛ اما بحران ارزش پول ترکیه عبور از پل را برای بسیاری از مردم غیرممکن می‌کند. اگر کسی مجبور باشد به مدت یک‌ماه روزی یک‌بار از پل بگذرد باید عوارضی معادل دو برابر حداقل دستمزد بپردازد. عوارض پل از آغاز سال 2022 یک‌بار دیگر افزایش می‌یابد. رجب طیب اردوغان، رئیس‌جمهور ترکیه، شمار زیادی از پل‌ها، تونل‌ها، فرودگاه‌ها و بیمارستان‌های جدید را ساخت. بسیاری از این پروژه‌ها با روش مشارکت بخش‌ عمومی و خصوصی ساخته می‌شوند که در آن شرکت‌ها ساخت و راه‌اندازی زیرساختارها را درازای دریافت عوارض از مصرف‌کنندگان یا پرداخت از صندوق‌های دولت بر عهده می‌گیرند. کاهش ارزش لیر در سال گذشته هزینه این مشارکت را برای مالیات‌دهندگان بالابرده است. دولت کسب حداقل درآمد ارزی را برای شرکت‌های مشارکت‌کننده تضمین می‌کند. میزان این تضمین‌ها در دو دهه پیشرو به 150 میلیارد دلار خواهد رسید. این مبلغ در ابتدای سال 2021 معادل 1 /1 تریلیون لیر بود که تا آخر دسامبر این سال به 7 /1 تریلیون‌ لیر افزایش یافت. قراردادهای مشارکت عمومی و خصوصی اغلب ازنظر اقتصادی توجیه‌پذیر (Economic Sense) هستند. این قراردادها در ترکیه و دیگر نقاط سابقۀ بهتری در اجتناب‌ از تأخیر و هزینه‌های مازاد (Cost Overruns) در مقایسه با پروژه‌های دولتی متعارف (Conventional Public Procurement) داشته‌اند. آن‌ها همچنین به شرکت‌های ساخت‌وساز ترکیه در جذب دانش و سرمایه کمک کرده‌اند. بسیاری از این پروژه‌ها ازجمله بیمارستان‌هایی که به‌موقع و در آستانه همه‌گیری کووید 19 به بهره‌برداری رسیده بودند موفقیت زیادی داشتند؛ اما گاهی اوقات بهترین پروژه‌ها نصیب چند شرکت خاص می‌شود که اصطلاحاً به آن‌ها «پروژه‌های فیل سفید» (White Elephants) می‌گویند.

پروژه‌های فیل سفید بیش از آنکه پدیده‌ای اقتصادی باشند، مبنای سیاسی دارند. برخی سیاستمداران وجود دارند که از این پروژه‌ها برای راضی نگه‌داشتن هواداران خویش استفاده می‌کنند. ریشه این واژۀ «فیل سفید» به سال ۱۸۵۱ بازمی‌گردد که شاه کشور سیام (برمه سابق)، یکی از فیل‌های مقدس سپیدموی (زال مانند) را به یکی از درباریان که از چشم شاه افتاده بود، هدیه داد. این هدیه که به‌ظاهر مایۀ سرافرازی و افتخار بود در واقعیت امر به مصیبتی برای فرد دریافت‌کننده هدیه تبدیل شد؛ چراکه هزینه نگهداری و مراقبت درست از فیل، فرد را خانه‌خراب می‌کرد. در ادبیات اقتصاد سیاسی، فیل سفید به آن دسته از پروژه‌های سرمایه‌گذاری اطلاق می‌شود که گران به دست می‌آیند؛ ولی کم‌مصرف و بی‌فایده هستند.

 اندیشکده TEPAV در آنکارا می‌گوید ما بیش‌ازحد به مشارکت عمومی و خصوصی اتکا کرده‌ایم (Overreliance) و کارها را در محیطی کمترشفاف (Less Transparent Way) انجام می‌دهیم. قراردادها برای آقای اردوغان منافع سیاسی (Political Benefits) به همراه دارند. او خوش‌نامی (Credit) ساخت پروژه‌ها را نصیب خویش کرده و وانمود می‌کند که شرکت‌ها هزینه آن‌ها را می‌پردازند؛ چراکه سرمایه‌گذاری‌ها به‌عنوان بدهی دولت (Government Debt) تلقی نمی‌شوند. مدافعان مشارکت عمومی و خصوصی می‌گویند ترکیه نمی‌توانست با پرداخت مستقیم دولت چنین زیرساختارهایی را بسازد؛ اما تا زمانی که اقتصاد ترکیه به سامان برسد این مردم هستند که باید هزینه سنگینی بپردازند.

ختم کلام

به‌نظر می‌رسد بسياري از اصلاحات نهادي كه در كشور به نتيجه نرسيده است، گرفتار «دام‌های قابليت» (Capability Traps) شده است. دو پدیده، باعث ایجاد «دام‌های قابليت» می‌شود: اول «اداي هم‌شکلی» (Isomorphic Mimicry) و دوم «تحمل بار زودهنگام» (Premature Load Bearing). در «اداي هم‌شکلی»، كشورها سعی می‌کنند از «بهترین سرمشق» براي حل یك یا چند مسئله، الگوبرداري كنند اما ازآنجاكه فاقد قابلیت‌های نهادي و بوروكراتيك و دیگر الزامات اجراي هر سياست و برنامه هستند، اجراي سياست یا برنامه با مانع «تحمل بار زودهنگام» مواجه می‌شود. در «اداي هم‌شکلی»، شكل و كاركرد با یكدیگر خلط می‌شوند و «شبيه بودن»، جایگزین «كاري كردن» می‌شود. درواقع، اسناد سياستی یا قانونی كه تدوین‌شده، شكل نهادها را تقليد كرده و مقامات را از «اختراع دوباره چرخ» رهانيده است، اما اجراي هر طرح و سياست، چه‌بسا نيازمند اختراع دوباره چرخ باشد (مرکز پژوهش های مجلس، گزارش ش. ۱۷۸۳۰).

از توجه به درس‌های حاصل‌شده از تجربه کشورهای استرالیا، کره‎جنوبی و هند و همچنین، بررسی اهم چالش‌های پیش‌ِروی بخش خصوصی و دولت در اقتصاد کشور، می‌توان مجموعه شرایطی نهادی، قانونی و سازوکارهای سیاستی که لازم است تا بخش خصوصی انگیزه و تمایل به ورود در عرصه سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی را پیدا کند، اولویت‌بندی کرد. بی‌شک، حفظ ثبات در فضای کلان اقتصاد و ایجاد اجماع در بین مسئولان کشور در راستای ایجاد اطمینان و اعتماد در میان فعالان اقتصادی در صدر این اولویت‌بندی قرار می‌گیرد.

 اقتصاد ایران در طول ۵۲ سال، فقط دو سال تورم بالای ۳۰‌درصد داشته در که سال‌های 1373 و 1374 بوده است. در سال 1373 تورم ۳۵‌درصد و در سال 1374 تورم به نزدیک ۵۰‌درصد رسید؛ اما در طول دهه ۱۳۹۰ به‌تنهایی چهار سال تورم بالای ۳۰‌درصد بوده است. سال 1392 با تورم نزدیک به ۳۵‌درصد و پس‌ازآن، از سال 1397 به بعد، مستمراً تورم‌‌‌های بسیار بالا تجربه شده است و اینک با تورمی سنگین‌‌‌تر، دهه ۹۰ را به پایان می‌‌‌رسد. تورم اقتصاد ایران که در سال 1396، ۶/  ۹‌درصد بود در سال 1397 به ۳/  ۳۱‌درصد رسید. در سال 1398 به ۲/  ۴۱‌درصد و در سال 1399 هم به ۱/  ۴۷‌درصد رسید. هدف از مرور آمارها این است که بدانیم این وضعیت که تورم چند سال پشت سرهم بالای ۳۰درصد باشد و هر سال مقدار قابل‌‌‌توجهی هم افزایش پیدا کند تا قبل از این هیچ‌‌‌وقت در اقتصاد ما تجربه نشده است.

همان‌طور که نشریۀ اکونومیست در نسخۀ منتشره در اول ژانويه 2022 در مورد ترکیه هم بررسی کرده است، استفاده از سازوکار مشارکت‌های عمومی و خصوصی (PPPS) به‌منظور افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با وصف وقوع کاهش ارزش پول با جولان چنین نرخ‌های تورمی در اقتصاد ایران، گرا‌ن‌تر ازآنچه وعده داده شده است، تمام می‌شود. در چنین صورتی، تجویز گشاده‌دستانۀ این سازوکار سبب می‌شود طبق معمول؛ برخلاف هدف استفاده از آن، بخش خصوصیِ نظرکرده‌ای، منتفع (Privatized Gains) و عموم جامعه، متضرر (Socialized Losses) گردد.