گزیده جستار: انحصار تجارت خارجی دولت از پهلوی تا جمهوری اسلامی نهتنها دلایل توجیهی ضرورت وضع آنها را نتوانست منتفی کند؛ بلکه عملاً مسئلۀ جدی افزایش مداخله و تصدیگری دولت نهتنها در تجارت خارجی بلکه به کل اقتصاد تجاری ایران هم فراگُستری یا متاستاز گردید تا این روایت همچنان باقی بماند!
اين نوشتار در تاريخ بیستوهفتم آذرماه ۱۴۰۰ در روزنامه آفتاب یزد منتشر شده است.
در توجیه تصویب قانون انحصار تجارت خارجی مصوب 6. 12. 1309 و قانون متمم قانون انحصار تجارت خارجی مصوب 20. 12. 1309؛ با برنامهریزی و نفوذ تیمور تاش، آورده شده است که تحولات سیاسی و اقتصادی بعد از جنگ اول جهانی، در ایران نیز همانند سایر کشورهای دیگر، لزوم دخالت پهلوی اول در این موضوع را به وجود آورد. بااینوجود این قوانین در پهلوی دوم بهصورت اسمی باقی ماند و در جمهوری اسلامی بهصورت رسمی ادامه یافت که در ادامه بررسی شده است.
1) انحصار تجارت خارجی دولت در پهلوی
قوانین تجاری که در دوره پهلوی اول به تصویب رسید، قطعا تجار را بیش از هر دوره دیگر به دولت محتاج و تحت سلطه آن قرار میداد. این دخالت طی حیات پهلوی اول، روزبهروز بیشتر میشد. اگر در اوایل دوره رضاشاه اندکی ملایمت و انعطاف دیده میشد، در اواخر این دوره به استبداد مطلقه رسید.
دوران رضاشاه دوران افزایش قدرت حکومت در امر اقتصاد است. بخشهای وسیعی از اراضی کشور به دست شاه، درباریان، صاحبمنصبان ارتش و کارمندان عالیرتبه بهزور تصاحب شد. علاوه بر غصب اموال، «انحصارات دولتی» از موارد دیگر دخالت حکومت در اقتصاد است. حکومت رضاشاه همهساله دایرۀ این انحصارات را افزایش میداد. در این ایام فعالیتهای مختلف به انحصار دولت درآمد یا با ایجاد شرکتهای سهامی وابسته به دولت، در آن دخالت میکرد و یک شرکت مرکزی بهعنوان مادر شرکتها ایجاد شد. قانون انحصار تجارت خارجی مصوب 6. 12. 1309 از نمونههای بارز دخالت حکومت در اقتصاد است. از زمان تصویب این قانون 12 مادهای، تجارت خارجی ایران در انحصار دولت قرار گرفت و حق وارد و صادر کردن کلیه محصولات طبیعی، صنعتی و تعیین موقتی یا دائمی بودن میزان صادرات و واردات به دولت واگذار شد (روزبه پیروز، از چاه به راه، ص. 80). در جهت اجرای این قانون، قانون متمم قانون انحصار تجارت خارجی نیز در 20. 12. 1309 در 18 ماده به تصویب رسید.
بهموجب ماده 1 قانون انحصار تجارت خارجی «تجارت خارجي ايران در انحصار دولت بوده و حق صادر كردن و واردکردن كليه محصولات طبيعي و صنعتي و تعيين ميزان و شرايط ورود و صدور آنها در حدود مقررات اين قانون به دولت واگذار میشود». در مورد الزام واردکنندگان به دریافت جوازهای وارداتی از ادارۀ جوازهای وارداتی وزارت اقتصاد ملی بهموجب ماده 2 قانون متمم قانون انحصار تجارت خارجی «واردکردن هر نوع محصولات طبیعی و یا صنعتی خارجه به ایران مشروط بهشرط حتمی صادر کردن محصولات طبیعی یا صنعتی ایران است در حدود قیمت صادرات مذکوره اعم از اینکه خود واردکننده صادرکننده باشد و یا بهتوسط دیگری صادر شده باشد صدور اجناسی که بهطور انحصار صادر میشود به خود صادرکننده بیش از صدی بیست اجازه ورود نمیدهد. صدور نفت و مواد نفتی و محصولات شیلات مجوز ورود مالالتجاره نخواهد بود. ورود طلا به شکل شمش یا خاکه طلا از الزام صدور جنس معاف است». در مورد الزام واردکنندگان به دریافت جوازهای وارداتی از ادارۀ جوازهای وارداتی وزارت اقتصاد ملی بهموجب ماده 3 قانون متمم قانون انحصار تجارت خارجی «دولت مجاز است حق واردکردن محصولاتی را که خود نمیخواهد مستقیماً عهدهدار شود بهوسیله جوازهای مخصوصی و در تحت شرایط معینه به اشخاص و یا مؤسسات مختلفه تجارتی واگذار نماید در جوازهای مذکور نوع و میزان مالالتجاره و دفتر ورود و تعهدات دیگر واردکنندگان از قبیل عدم احتکار و فروش جنس به قیمت عادله و تبعیض نکردن در فروش و امثال آن معین خواهد گردید. طرز تقسیم جواز بین اشخاص و مؤسسات و میزانی که به آنها داده خواهد شد مطابق نظامنامه خواهد بود که به تصویب هیئت دولت رسیده باشد». در مورد نظارت دولت بر مرغوبیت کالاهای صادراتی و ممانعت از صدور کالاهای نامرغوب بهموجب ماده 11 قانون متمم قانون انحصار تجارت خارجی «دولت مکلف است موجبات مرغوبیت هر یک از محصولات صدوری مملکت را تهیه کرده و معین نماید که به چه طرز و ترتیب باید تهیه شود پس از انجام مقدمات مزبوره و اعلام آن دولت مجاز خواهد بود از صدور محصولاتی که مطابق نمونه و شرایط معینه نبوده و بهواسطه عدم مرغوبیت سکته به حسن شهرت صادرات مملکت وارد مینماید جلوگیری کند». در مورد الزام صادرکنندگان به فروش اسعار (ارز) خارجی حاصل از صادرات به دولت بهموجب ماده 13 قانون متمم قانون انحصار تجارت خارجی «هر صادرکننده ملزم است در ظرف مدتی که در موقع صدور تعهد خواهد کرد و حداکثر آن هشت ماه خواهد بود اسعار خارجی خود را به میزان تقویمی که در موقع صدور جنس به ریال طلا به عمل میآید به دولت بفروشد. هیئت وزرا میتواند بعضی از صادرکنندگان را کلاً یا جزئاً برای مدتی معینی از این الزام معاف دارد».
امینالضرب رئیس اتاق تجارت تهران در جلسه ۲۷ تیرماه ۱۳۱۱، علت پیشنهاد قانون انحصار تجارت از جانب دولت را اول «تمرکز اسعار (ارز)» و دوم «صیانت از صنایع داخلی» دانست و در همین جلسه مطرح شد که تنظیم نظامنامه این قانون توسط اداره کل تجارت انجام خواهد گرفت. طبق ماده 3 قانون متمم این قانون، یکی از مواردی که در این نظامنامه لحاظ میشد «طرز تقسیم جواز صدور بین اشخاص و مؤسسات و میزانی بود که به آنها داده میشد»؛ اما آنچه در عمل روی داد، بازهم به ضرر بازرگانان خردهپا، خاصه در شهرستانها بود؛ زیرا نمیتوانستند پروانه صادرات و واردات بگیرند. آنها حتی برای اینکه از شهری به شهر دیگر سفر کنند به مجوز دولتی نیاز داشتند. سایه دولت هیچ جا از سر این بخش کم نمیشد. تعداد این قبیل بازرگانان کوچک و متوسط بسیار زیاد بود. بخشی از آنها تحتفشار شرایط جدید یا مجبور به ترک تجارت میشدند یا به امید بهرهمند شدن از امتیازات دولتی از قبیل گرفتن «تصدیق صدور» (مجوز صادرات)، به تهران سرازیر میشدند و این خود، به متمرکز شدن هر چه بیشتر اقتصاد در پایتخت انجامید.
انحصار تجارت خارجی و سیاست دخالت دولت در اقتصاد در دهۀ 1310، به دلیل گرایشهای شخصی رضاشاه در وابستگی به یک کشور و ایدئولوژی خاص نبود، بلکه ناشی از پیامدهای بحران اقتصادی سال 1930 و شرایط حاکم بر اقتصاد سیاسی کشورهای جهان و نیازهای داخلی بود. روند دخالت دولت در اقتصاد معلول رشد احساسات ناسیونالیستی از چند دهۀ پیش و انتظارات فزایندۀ طیفهای مختلف جامعه از دولت بود. درنتیجه خود رضاشاه و هیئت دولت هم تا حدی مجری این احساسات و انتظارات بودند. انحصار تجارت خارجی و ایجاد معاهدات پایاپای تجاری با کشورهای آلمان و شوروی تنها به دلیل تأثیرپذیری از سیاستهای اقتصادی شوروی نبود؛ بلکه وسیلهای برای مقابله با سلطۀ اقتصادی شوروی بر بازرگانی خارجی بود که درنتیجۀ آن دولت هم میتوانست از صنایع داخلی خود حمایت نموده و ماشینآلات صنعتی موردنیاز را وارد کند و هم برای صدور محصولات کشاورزی خود؛ که در اثر رقابت کشورهای تولیدکنندۀ جدید و اثرات جانشینی کالا، بازار مناسبی برای فروش نداشت، بازار ثابت و مطمئنی پیدا کند. علاوه بر این با انحصار تجارت خارجی تلاش میکرد تا بازار جدیدی برای صدور محصولات کشاورزی که بهشدت به شوروی وابسته شده بود، بیابد؛ ازاینرو صنایع نوپای آلمان و ژاپن (بهویژه صنایع نساجی) که توان رقابت با صنایع انگلستان و خرید مواد خام باکیفیت را نداشت، مکمل خوبی برای خرید محصولات کمکیفیت ایرانی بود (مقالۀ داریوش رحمانیان؛ غلامرضا ظریفیان و دیگران، 1390).
علاوه بر قسمتهای دیگر، بند (ب) و (ج) ماده 3 و قسمتهای ارزي ماده 11 قانون انحصار تجارت خارجی مصوب 6. 12. 1309 بهموجب قانون اصلاح قانون انحصار بازرگاني خارجي مصوب 8. 4. 1320 مورد اصلاح قرار گرفتند. این قوانین در مدت حکومت پهلوی دوم نیز بهصورت اسمی باقی ماند و کموبیش اجرا شد.
2) انحصار تجارت خارجی دولت در جمهوری اسلامی
پس از انقلاب نهتنها قانون انحصار تجارت خارجی مصوب 6. 12. 1309 و متمم آن صریحاً منسوخ نگردید؛ بلکه بهموجب اصل 44 قانون اساسی جمهور اسلامی ایران نظام اقتصادی ج.ا.ایران بخش دولتی شامل بازرگانی خارجی هم میباشد که بهصورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.
مسئلۀ تجارت خارجی یکی از موضوعات اختلافبرانگیزی بود که به مقولۀ میزان اقتدار حکومت ارتباط داشت. دولت میرحسین موسوی معتقد به کنترل تجارت خارجی بود و آن را منطبق با اصل 44 قانون اساسی ج.ا.ایران میدانست. در مقابل کسانی؛ بهویژه آنها که با تجارت خارجی در عمل سروکار داشتند، با این سیاست مخالف بودند. فقهای شورای نگهبان، بسیاری از اعضای جامعۀ مدرسین، اعضای جامعۀ روحانیت و گروههایی از نمایندگان و مسئولان با دولتی کردن بازرگانی خارجی مخالفت کردند و عدهای آن را خلاف شرع میدانستند؛ چون ازنظر آنها دولت نباید یک امر مباح یعنی تجارت را بر بخش خصوصی حرام کند؛ مگر در مواردی که موضوع تجارت، مبادلۀ کالایی باشد که شرعاً خریدوفروش آن حرام است. عدهای نیز از منظر حجیم شدن دولت و افزوده شدن بر هزینهها و با نگاهی کارشناسانه به نقد سیاست دولت درزمینۀ تجارت خارجی و دیگر عرصههای اقتصادی پرداخته و معتقد بودند. در مقابل طرفداران دولت، اجرای سیاست اقتصاد کنترلشده بهویژه در حوزۀ بازرگانی خارجی را منطبق قانون اساسی میدانستند، هم عامل کنترل و ابزار نظارت دولت بر اقتصاد و جلوگیری از قدرتیابی سرمایهداران داخلی و تروریستهای اقتصادی تلقی میکردند و هم در شرایط جنگ، بهترین شکل اداره اقتصاد کشور را شیوهای میدانستند که در آن، دولت حرف آخر را میزند و به گفتۀ خودشان هرروز با فتنهای از سوی سرمایهداری وابسته مواجه نیست (روزبه پیروز، همان منبع، ص. 123).
بهموجب ماده واحدۀ قانون دولتی کردن بازرگانی خارجی مصوب 26. 12. 1359 در اجرای اصل 44 قانون اساسی ج.ا.ایران، دولت مکلف شده بود حداکثر ظرف دو ماه از تاریخ تصویب این قانون مطالعات و بررسیهای لازم را برای دولتی کردن بازرگانی خارجی به عملآورده و لایحه مربوط را تقدیم مجلس شورای اسلامی نماید.
سرانجام باوجود مخالفتها، لایحۀ اجرایی کردن دولتی شدن بازرگانی خارجی از سوی دولت ارائه شد. این قانون دولت را مکلف میکرد تجارت خارجی را تحت کنترل خود درآورد و دولت به یک بنگاه اقتصادی انحصاری و بزرگ تبدیل میشد که سایر بنگاهها باید کلیه صادرات خود را به آن میفروختند و کالاهای موردنیاز خود را از آن میخریدند. قیمت کالاهای صادراتی و وارداتی را نیز دولت مشخص میکرد و خود، کار توزیع کالاهای وارداتی را بر عهده میگرفت (همان، ص. 124).
روز 21. 2. 1361 مجلس شورای اسلامی لایحه جنجالی و بحث برانگیز دولتی کردن بازرگانی خارجی را در رابطه با پیاده کردن قسمت اول اصل ۴۴ قانون اساسی ج.ا.ایران تصویب کرد و برای تائید به شورای نگهبان ارسال کرد. شورای نگهبان در پاسخ به مجلس نوشت: «لایحه دولتی کردن بازرگانی خارجی ازلحاظ قانون اساسی با اکثریت آرای اعضا مغایر شناخته نشد و ازلحاظ موازین شرعی در مواردی که کل امور صادرات و واردات را رأساً در اداره مستقیم و منحصر دولت قرار داده است و همچنین در موارد مربوط به هماهنگی و نظارت بر امر توزیع، انطباق آنها با موازین شرعی نظر به اینکه شامل موارد ضرورت نیز میشود، به تائید اکثریت فقهای شورای نگهبان نرسید. ضمناً انطباق ماده ۲۸ با موازین شرع بهخصوص از جهت اینکه نحوه خریداری و توزیع عمده شامل مورد عدم رضایت صاحب جنس میشود نیز به تائید نرسید». پس از اعلام نظر شورای نگهبان، مجلس در مقام تجدیدنظر در مصوبه مزبور و اصلاح آن برآمد و مدتها در کمیسیون ویژه بررسی لایحه تجارت خارجی بحث و مذاکره شد و سرانجام در 2. 2. 1363 لایحه مزبور با اصلاحات و تغییراتی تصویب و برای تائید به شورای نگهبان ارسال شد. شورای نگهبان مصوبه مذکور را بررسی و در تاریخ 11. 2. 1363 اظهار کرد: «... لایحه راجع به دولتی کردن بازرگانی خارجی در جلسه رسمی شورای نگهبان مطرح و نظر اکثریت فقها به شرح زیر اعلام میگردد: نظر شورای نگهبان که عدم مشروعیت اداره مستقیم و منحصر بازرگانی خارجی بهوسیله دولت در غیر موارد ضرورت است، در اصلاحیه تأمین نشده است، چنانچه مباشرت مستقیم و منحصر دولت در کل امور بازرگانی خارجی با بخشی از آن ضرورت داشته باشد، طبق فرمان حضرت امام مدظلهالعالی باید به تصویب دو ثلث نمایندگان محترم برسد. لازم به تذکر است که ازنظر فقها دولت نظارت بر کل امور صادرات و واردات خصوصاً کالاهایی که نقش اساسی در اقتصاد و سیاست و مصالح مهم جامعه را دارد، عهدهدار است و در این رابطه میتواند مقدار اجناس صادراتی و وارداتی و نوع آنها و تعیین کشور مبدأ و مقصد آنها و منع ورود و صدور بعضی کالاها و محدودیتها و ممنوعیت متعارف دیگر را طبق قانون انجام دهد و حسن جریان بازرگانی خارجی را در ارتباط با مصالح عالیه کشور و سیاستهای اقتصادی جمهوری اسلامی تأمین نماید».
شورای نگهبان این قانون را خلاف شرع اعلام کرد؛ اما دولت با استناد به مصوبه شورای انقلاب، سیاست کنترل، تنظیم و ارشاد بازرگانی را از طریق مراکز تهیه و توزیع، مقررات ارزی و بانک مرکزی اعمال محدودیت و کنترل میکرد و بهتدریج سهم بخش دولتی در تجارت خارجی بیشتر شد و علیرغم اعلام مغایرت دولتی کردن بازرگانی خارجی با موازین شرع، دولت به مداخلۀ نظارت، کنترل و انحصار بازرگانی خارجی ادامه داد و بخش خصوصی نیز به هیچ روشی قادر به تضمین امنیت خود و حفظ منافع خود نبود (همان، ص. 124).
بهموجب بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب 8. 11. 1386 سرمایهگذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتها و بنگاههای مشمول گروه سه ماده 2 این قانون منحصراً در اختیار دولت است. در گروه سه ماده 2 این قانون تصریحی به «بازرگانی خارجی» به عمل نیامده است. بهموجب تعریف ماده 2 این قانون فعالیتهای اقتصادی مذکور در صدر اصل ۴۴ قانون اساسی بهجز موارد مذکور در گروه سه این ماده از مصادیق گروه دو محسوب میشوند؛ بنابراین «بازرگانی خارجی» را میتوان از مصادیق گروه سه ماده 2 این قانون دانست. بر همین اساس بهموجب تبصره (3) بند (ب) ماده 3 این قانون «دولت مکلف است (صرفاً) در حد مقابله با بحران نسبت به تأمین کالاهای اساسی مانند گندم و سوخت برای مدت معین، تمهیدات لازم را بیندیشد».
ختم کلام) انحصار تجارت خارجی دولت از پهلوی تا جمهوری اسلامی
توجیه کوتاهمدت تصویب قانون انحصار تجارت خارجی مصوب 6. 12. 1309 و قانون متمم قانون انحصار تجارت خارجی مصوب 20. 12. 1309 را بحران اقتصاد جهانی 1930، دولتی شدن بازرگانی خارجی روسیه و پایین آمدن ارزش نقره بهعنوان واحد پول ایران تا حد زیادی تقویت و الزامآور نمود. این اقدام دولت، حاصل یک برنامهریزی اقتصادی بلندمدت نبود، بلکه نتیجه شرایط سیاسی و اقتصادی آن زمان بود و با آزمایش و خطا همراه شد؛ اما دستکم در کوتاهمدت باعث بهبود صادرات و تنظیم درآمدهای دولت گردید. همچنین صنعتی سازی جایگزین واردات با دخالت دولت سرعت یافت، شرکتهای بازرگانی و شرکتهای سهامی جایگزین بازرگانی سنتی گردید و تغییرات متفاوتی در الگوی کشاورزی و صادرات آن به وجود آمد (مقالۀ داریوش رحمانیان؛ غلامرضا ظریفیان و دیگران، 1390).
توجیه طولانیمدت تصویب این قوانین بدین امر بازمیگشت که ساختار استبدادی با ممانعت از استقلال گروههای اجتماعی و اختلال در ایجاد انباشت به اشکال مختلف مانعی درراه رشد بورژوازی بوده است (مقالۀ حمیرا مشیرزاده، 1374). در حقیقت در ایران گرچه از قدیم صاحبان سرمایه در بخش تجاری و بازار مشغول فعالیت بودهاند؛ اما بورژوازی بزرگ ملی متعهد به صنعتی کردن شکل نگرفته بود؛ علت آن نظام استبداد شرقی و ناامنی اجتماعی خصوصاً عدم استحکام مالکیت خصوصی بود و در مرحلۀ بعد نحوۀ ادغام ایران در گردش بینالمللی سرمایه و تقسیمکار جهانی بود. علت نخست موجب شد صاحبان سرمایه به دلیل احساس ناامنی، تمایل به سرمایهگذاریهای بلندمدت؛ یعنی سرمایهگذاریهای صنعتی، نداشته باشند و ترجیح دهند که در بخشهایی سرمایهگذاری کنند که در فرصت کم سود دهد. حاکمیت این بینش به معنای عدم امکان رشد بورژوازی صنعتی بود و در این نظام تنها نوع خاصی از بورژوازی که امکان رشد داشت، بورژوازی تجاری بود نه صنعتی. گروهی علیرغم همۀ خطرات و مشکلات به سرمایهگذاری صنعتی؛ هرچند ابتدایی، مبادرت میکردند و میکوشیدند نقش ایران را در تقسیمکار جهانی بهعنوان صادرکننده مواد خام و واردکننده تولیدات کالایی تغییر دهند. آنها براثر مخالفت سرمایۀ بینالملل و اعمالنفوذ دولتهای حافظ منافع آنها بر دولت ایران و به دنبال آن عدمحمایت دولت از این صنایع نوپا در مقابل کالاهای ساخت خارج ورشکست میشدند (روزبه پیروز، همان منبع، ص. 76).
اگرچه هدف از تصویب این قوانین کاهش پیامدهای بحران اقتصادی و جلوگیری از کاهش درآمدهای صادراتی کشور بود، ولی این کار عملاً به افزایش مداخله و تصدیگری دولت نهتنها در تجارت خارجی بلکه در کل اقتصاد تجاری ایران انجامید (مقالۀ شجاعی دیوکلایی، 1398).
پس از انقلاب نیز نهتنها قانون انحصار تجارت خارجی مصوب 6. 12. 1309 و متمم آن صریحاً منسوخ نگردید؛ بلکه بهموجب اصل 44 قانون اساسی جمهور اسلامی ایران نظام اقتصادی ج.ا.ایران بخش دولتی شامل بازرگانی خارجی هم میباشد که بهصورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است. بااینوجود شورای نگهبان در اوایل دهۀ 1360، لایحه دولتی کردن بازرگانی خارجی را دو بار خلاف شرع اعلام کرد و قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب 8. 11. 1386 «بازرگانی خارجی» را از مصادیق گروه سه ماده 2 این قانون دانسته است. بر همین اساس بهموجب تبصره (3) بند (ب) ماده 3 این قانون «دولت مکلف است (صرفاً) در حد مقابله با بحران نسبت به تأمین کالاهای اساسی مانند گندم و سوخت برای مدت معین، تمهیدات لازم را بیندیشد».
انحصار تجارت خارجی دولت از پهلوی تا جمهوری اسلامی نهتنها دلایل توجیهی ضرورت وضع آنها را در مشکل کسری موازنۀ تجاری مشخِص نقش حاشیهای اقتصاد تجاری ایران؛ کسب درآمدهای ارزی بیشتر؛ رهایی از پیامدهای بحرانهای متعدد در گردش بینالمللی سرمایه و تقسیمکار جهانی و همچنین تأمین هزینۀ لازم برای ایجاد تمرکز سیاسی و نوسازی جامعۀ ایرانی نتوانست منتفی کند؛ بلکه عملاً مسئلۀ جدی افزایش مداخله و تصدیگری دولت نهتنها در تجارت خارجی بلکه به کل اقتصاد تجاری ایران هم فراگُستری یا متاستاز (Métastase) گردید تا این روایت همچنان باقی بماند!