اين نوشتار در تاريخ بیستم آذرماه ۱۴۰۰ در هفته‌نامه تجارت فردا منتشر شده است.

قضاوتِ قضات

«قوانین دادگستر که پادشاه خردمند، مقرر نمود... تا قَوی امکان نداشته باشد که به ضعیف آسیب بزند از زنان بیوه و یتیمان محافظت گردد... قوانینی برای برقراری قسط و داد در مُلک، برای حل‌وفصل همۀ منازعات و التیام همۀ آزردگی‌ها...». این‌ها فرازی بود از قانون حمورابی (Code of Hammurabi) که به دستور حمورابی؛ شاه بابِل (۱۸۱۰–۱۷۵۰ پیش از میلاد مسیح)، ابلاغ شد و شامل ۲۸۲ ماده در باب حقوق جزا، حقوق مدنی و حقوق تجارت بود. این قانون نخستین سند شناخته‌شده‌ای‌ است که در آن‌یک فرمانروا به اعلان عمومی یک مجموعه کامل قوانین برای ملت خود اقدام می‌کند.

از آن موقع تاکنون مفروض است که حاکمیت اثربخش نهادهای قضائی، موجب کاهش فساد می‌شود و مردم را از بی‌عدالتی‌های کوچک و بزرگ محافظت می‌کند. به‌طور سنتی، حاکمیت قانون صرفاً به فعالیت‎هایی در حوزه نهادهای قضائی همچون قضات و وکلا نسبت داده می‌شد؛ ولی آنچه اخیراً بدین دیدگاه افزوده شده آن است که بروز مسائل روزمره‌ای در حوزۀ امنیت، حقوق اشخاص، عدالت و حکمرانی و تأثیر آن بر همه، نشان‎دهندۀ این واقعیت است که درواقع عوامل متعددی در وجود حاکمیت قانون در یک جامعه، ذی‌نفع و ذی‌حق هستند. این نوع برداشت از حاکمیت قانون، پایه و اساس جوامع دوستدار تأمین عدالت، فرصت و صلح است که خود زیربنایی برای توسعه، احترام به حقوق اساسی جامعه و وجود دولتی پاسخگو محسوب می‌شود.

1) پروژۀ عدالت جهانی

بر اساس رویکرد اخیر، گزارش شاخص حاکمیت قانونِ پروژۀ عدالت جهانی 2021 (The WJP Rule of Law Index) وضعیت حاکمیت قانون را بر اساس تجارب و برداشت‌های عموم مردم و متخصصان و کارشناسان حقوقی کشورها در سراسر جهان می‌سنجد. این گزارش با تعیین امتیازات و رتبه‌بندی کشورها بر اساس هشت رکن، تصویری از وضعیت حاکمیت قانون در 139 کشور و حوزه قضایی ارائه می‌کند.

پروژۀ عدالت جهانی، حاکمیت قانون را به‌عنوان یک سیستم بادوام (Durable) از قوانین و مقرره‌ها، نهادها، هنجارها و تعهدات جامعه تعریف می‌کند که واجد 4 اصل جهانی است: (1) پاسخگویی: دولت و همچنین بخش خصوصی بر اساس قانون پاسخگو هستند؛ (2) فقط قانون: قانون شفاف، عمومی و پایدار بوده، به‌طور مساوی اعمال می‌شود؛ و از حقوق اساسی بشر و همچنین حقوق قرارداد و مالکیت حمایت می‌کند؛ (3) دولت باز: فرآیندهایی که توسط آن قانون تصویب، اجرا، قضاوت و اجرا می‌شوند، در دسترس عموم، منصفانه و کارآمد هستند؛ (4) عدالت در دسترسی و بی‌طرفی: عدالت توسط نمایندگان شایسته، بااخلاق و مستقل و همچنین افراد بی‌طرفی که در دسترس هستند و منابع کافی دارند و ایفاگر نقش نمایندگی جوامعی هستند که به آن‌ها خدمت می‌کنند، به‌موقع اجرا می‌شود.

ارکان اصلی ارزیابی کشورها در نحوۀ اجرای این 4 اصل جهانی شامل موارد زیر هستند: (1) محدودیت در اختیارات دولت؛ (2) عدم وجود فساد؛ (3) دولت باز؛ (4) حقوق بنیادی؛ (5) نظم و امنیت؛ (6) اجرای مقررات؛ (7) عدالت مدنی؛ (8) عدالت کیفری.

هرکدام از این ارکان با مؤلفه‌هایی اندازه‌گیری می‌شوند که به‌نوعی چهارچوب مفهومی (Conceptual Framework) شاخص حاکمیت قانون محسوب می‌گردند. مؤلفه‌های ارزیابی رکن محدودیت در اختیارات دولت عبارت‌اند: (1) محدودیت توسط قوۀ مقننه؛ (2) محدودیت توسط قوۀ قضائیه؛ (3) حسابرسی مستقل؛ (4) برخورد برای تخلفات رسمی؛ (5) بررسی‌های غیردولتی؛ (6) انتقال قانونی قدرت. مؤلفه‌های ارزیابی رکن عدم وجود فساد عبارت‌اند از: (1) در قوۀ مجریه؛ (2) در قوۀ قضائیه؛ (3) در قوۀ مقننه؛ (4) در پلیس و نیروهای نظامی. مؤلفه‌های ارزیابی رکن دولت باز عبارت‌اند از: (1) انتشار قوانین و داده‌های دولتی، (2) حق دسترسی به اطلاعات؛ (3) مشارکت مدنی؛ (4) مکانیسم‌های طرح شکایت. مؤلفه‌های ارزیابی رکن حقوق بنیادی عبارت‌اند از: (1) عدم تبعیض؛ (2) حق زندگی و امنیت؛ (3) آیین دادرسی و حقوق متهم؛ (4) آزادی بیان؛ (5) آزادی مذهب؛ (6) حفظ حریم خصوصی؛ (7) آزادی اجتماعات و انجمن‌ها؛ (8) حقوق کار. مؤلفه‌های ارزیابی رکن نظم و امنیت عبارت‌اند از: (1) فقدان جرم؛ (2) عدم وجود خشونت شهری؛ (3) عدم توسل به خشونت شخصی جهت اعمال مجازات. مؤلفه‌های ارزیابی رکن اجرای مقررات عبارت‌اند از: (1) اجرای مؤثر؛ (2) اجرای بدون تأثیر نامناسب؛ (3) اجرای بدون تأخیر بی‌دلیل؛ (4) احترام به روند قانونی؛ (5) عدم سلب مالکیت بدون غرامت کافی. مؤلفه‌های ارزیابی رکن عدالت مدنی عبارت‌اند از: (1) دسترسی و مقرون‌به‌صرفه بودن؛ (2) بدون تبعیض؛ (3) بدون فساد؛ (4) بدون نفوذ نادرست دولت؛ (5) بدون تأخیر غیرمنطقی؛ (6) اجرای مؤثر؛ (7) مکانیسم‌های حل اختلاف بی‌طرفانه و مؤثر. مؤلفه‌های ارزیابی رکن عدالت کیفری عبارت‌اند از: (1) تحقیقات مؤثر؛ (2) قضاوت به‌موقع و مؤثر؛ (3) سیستم اصلاحی مؤثر؛ (4) بدون تبعیض؛ (5) بدون فساد؛ (6) بدون نفوذ نادرست؛ (7) آیین دادرسی کیفری.

2) قضاوتِ ایران در پروژۀ عدالت جهانی

در سال 2021، رتبۀ در ایران گزارش شاخص حاکمیت قانونِ پروژۀ عدالت جهانی در میان 139 کشور موردبررسی، 119 بوده که این رتبه نسبت به سال 2020 علیرغم کاهش در امتیاز، بدون تغییر باقی‌مانده است. در میان 8 کشور موردبررسی در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا نیز رتبه ایران در شاخص مذکور 7 بوده است.

عدم جایگاه مناسب ایران در شاخص حاکمیت قانون به امتیاز و رتبه پایین این کشور در دو رکن «دولت باز» و «حقوق بنیادی» دانست. رتبۀ ایران در این دو رکن در سال 2021، به ترتیب 137 و 139 بوده که درواقع نشان‌دهندۀ ضعیف‌ترین عملکرد در میان کشورهای موردبررسی است. در خصوص سایر ارکان شاخص حاکمیت قانون نیز ایران از وضعیت مناسبی برخوردار نیست. رتبۀ ایران در رکن «عدالت کیفری» 98 بوده است. تنها در دو رکن «عدالت مدنی» و «نظم و امنیت» به ترتیب با رتبه‌های 66 و 65 عملکرد نسبتاً بهتری را داشته است.

طبق طبقه‌بندی درآمدی صورت‌گرفته در سال 2021 توسط بانک جهانی، ایران جزو کشورهای با درآمد متوسط رو به بالا قرارگرفته است. در میان 40 کشور موردبررسی در این گروه درآمدی، رتبه ایران به لحاظ شاخص حاکمیت قانون 39 بوده که نشان‌دهندۀ عملکرد ضعیف در مقایسه با سایر کشورهای گروه مذکور است.

3) قضاوتِ قضات ایران در پروژۀ عدالت جهانی

از منظر شاخص حاکمیت قانونِ پروژۀ عدالت جهانی، صِرف «قضاوتِ قضات» ایران بر اساس دو رکن «عدالت مدنی» و «عدالت کیفری» بدون توجه با سایر ارکان این شاخص، قطعاً ناقص است. حاصل چنین رویکرد ناقصی، حکمِ بدون ضمانت اجرایِ مشخصِ مقرر در ردیف اول جدول شماره ۱۶ شاخص­های توسعه حقوقی و قضایی، موضوع بند (د) ماده ۱۱۳ قانون برنامه ششم توسعه مصوب 14. 12. 139 است که صرفاً به میانگین زمان رسیدگی به پرونده‌ها را بدین شرح پرداخته است: دادسرای عمومی و انقلاب: چهل‌وشش روز؛ دادگاه‌های بخش:­ هفتاد روز؛ دادگاه‌های کیفری دو: هفتادونه روز؛ دادگاه‌های حقوقی:­ یک‌صد و چهار روز؛  دادگاه‌های انقلاب:­ هشتادوشش روز؛ دادگاه‌های کیفری یک: دویست و بیست‌وچهار روز؛ دادگاه‌های تجدیدنظر: نود روز. در اجرای ضوابط مذکور، بخشنامه میانگین زمان رسیدگی به پرونده‌ها مصوب ریاست محترم قوه قضائیه مورخ 17. 12. 1399 نیز ناگزیر اقداماتی را معمول گردانیده است. به‌موجب این بخشنامه سازوکار مناسب در بستر سامانه مدیریت پرونده‌های قضایی ایجاد گردیده به‌گونه‌ای که مدت‌زمان تعیین‌شده، از زمان ارجاع پرونده به هریک از شعب مراجع قضایی، به‌عنوان میانگین زمان رسیدگی محاسبه و چنانچه به هر دلیل در مدت مذکور پرونده‌ها به رأی نهایی منتهی نشود، سامانه به‌صورت خودکار و حداقل در پایان هرماه مراتب را حسب مورد به قاضی رسیدگی‌کننده و رئیس واحد قضایی مربوط گزارش نماید. همچنین برای رئیس‌کل دادگستری استان، دادستان و رئیس حوزه قضایی نسبت به پرونده‌هایی که زمان رسیدگی در قانون و این بخشنامه رعایت نشده و رسیدگی به آن‌ها بیش از دو برابر میانگین مقرر به طول انجامیده است، با ذکر مشخصات دقیق و نیز دسترسی به پرونده‌های فاقد وقت، اوقات بلااقدام، اوقات نظارت دفتری نامتعارف، دادنامه‌های با متن ناقص، دستورات بلااقدام و مکاتبات مکانیزه رؤیت‌ نشده امکان دسترسی برخط فراهم شده است.

این در حالی است که امروز در ایران پس از  گذشت ۱۱۵ سال از  صدور فرمان مشروطه، با حدود ۱۲ هزار عنوان قانون و بیش از ۹۰ هزار مصوبه هیئت‌وزیران مواجه هستیم. یک فعال اقتصادی در حوزه‌‌‌ گمرک، معدن یا مالیات اگر بخواهد حکم معتبر خود را در همین دو بخش از نظام حقوقی کشور پیدا کند، در غالب موارد به‌سختی می‌افتد؛ حتی مرجع وضع یعنی دولت، مجلس یا سایرین هم به‌آسانی نمی‌توانند پیدا کنند! این موضوع بعضاً قانون‌گذار را هم به‌اشتباه انداخته است. امروز مصوباتی داریم که تکرار مصوبات سابق است یا حتی مصوباتی داریم که قبلاً مرجع وضع آن‌ها را نسخ صریح کرده، یعنی صریحاً اعلام کرده که این‌ها نامعتبر هستند، اما بعد از چند سال اقدام به اصلاح آن‌ها کرده است؛ یعنی اصلاً در خاطرش نبوده که قبلاً اعلام کرده آن مصوبه نامعتبر است! تا زمانی که چنین است، هر یک از مراجع وضع، انبوهی از قوانین و مقررات را تولید خواهند کرد و بخش جدی از نظارت بر نحوۀ اجرایی ساختن این اَبَر تورم قانون‌ و مقررات‌گذاری با قضات خواهد بود که البته از خطا، فساد و عدم استقلال مصون نیستند.

در سامانه ملی قوانین و مقررات به نشانی qavanin.ir، تمام قوانین کشور از سال ۱۲۸۵ تاکنون، تمام مصوبات هیات‌وزیران و شوراهای عالی و آرای دیوان عالی کشور و آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری و بسیاری از مقررات دیگر بارگذاری شده است. «تصویب‌‌‌نامه‌‌‌های تنقیحی» اتفاق مهمی است و تاکنون در هفت موضوع (بیمه شخص ثالث، راه‌آهن، مناطق آزاد، سرمایه‌گذاری خارجی، اتاق‌‌‌های بازرگانی، صنایع کوچک و زنان) از ۹۲ موضوع انجام شده که دو موضوع آن در دولت جدید تصویب شده است. در تصویب‌نامه مربوط به حمل‌ونقل ریلی (راه‌آهن) بیش از ۱۸۰۰ مصوبه مربوط به این موضوع شناسایی شده که درنهایت حدود ۳۰۰ مصوبه به‌عنوان مصوبه معتبر باقی مانده؛ یعنی فقط ۱۶ درصد. به‌طور میانگین در این هفت تصویب‌‌‌نامه‌‌‌ به اعتبار ۲۵‌درصد مصوبات رسیده‌اند؛ این یعنی کاهش ۷۵‌درصدی مقررات مصوب هیات‌وزیران در این هفت موضوع.

همچنین تعدد مراجع وضع مقرره در کشور مشکل‌‌‌ساز است. امروز به جز مجلس، نهادهایی اعم از شوراهای عالی، شورای هماهنگی سران قوا، ستاد ملی مقابله با کرونا، شورای عالی امنیت ملی یا انواع و اقسام شوراها و مراکز دیگر در حال وضع مقرره هستند. سلسله مراتب و نسبت میان این مراجع وضع هم در نظام حقوقی ایران شفاف نیست و معلوم نیست نهایتا حکم شورای عالی انقلاب فرهنگی یا شورای عالی فضای مجازی بالاتر از قانون، هم‌‌‌تراز قانون یا پایین‌‌‌تر از قانون است. در سیاست‌‌‌های کلی نظام قانون‌گذاری ابلاغی مقام معظم رهبری مورخ مهرماه 1398 تأکید شده که «هرم سیاست‌ها، قوانین و مقررات کشور» بر اساس نص یا تفسیر اصول قانون اساسی حسب مورد طبقه‌بندی و تعیین شود که تاکنون اجرایی نشده است.

ختم کلام

از سیسرو (سیسرون) سیاست‌مدار و فیلسوف معروف جمهوری روم منقول است که «همه ما خدمتگزار قوانین هستیم تا آزاد باشیم» (We are all servants of the laws in order that we may be free).

بدیهی است اگر ازیک‌طرف میانگین زمان رسیدگی به پرونده‌ها برای مراجع قضائی مقرر شود و از طرف دیگر کاهش تعداد پرونده‌های ورودی با توجه به ارکان اصلی شاخص حاکمیت قانونِ پروژۀ عدالت جهانی و مؤلفه‌های تشکیل‌دهندۀ این ارکان مدیریت نگردد؛ آنچه قربانی می‌گردد لزوم حمایت از انتظارات مشروع شهروندان، ایجاد اعتماد آنان به تضمین دادرسی عادلانه، احقاق حق و رعایت حقوق اصحاب دعوی با رعایت شاخص‌های رأی متقن، به شرح مذکور در دستورالعمل ارزیابی اتقان آراء قضایی مصوب ریاست محترم قوه قضائیه مورخ 29. 10 1399 می‌باشد.

برای چنین وضعیتی است که در کتاب دو رساله دربارۀ حکومت، جان لاک متذکر شده است که «هر جا که قانون به پایان می‌رسد، استبداد آغاز می‌شود» (Where-ever law ends, tyranny begins).