نقض‌پذیر ماندن تصمیمات قطعی هیأت تجدید نظر شورای رقابت

اين نوشتار در تاريخ شانزدهم مرداد‌ماه 1397 در خبرگزاري فارس منتشر شده است.

اخیراً، رئیس شورای رقابت؛ رضا شیوا، در گفت‌و‌گویی مدعی شده است که بر اساس اصلاحیه 22. 3. 1397 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی، تجدیدنظرخواهی در مورد مصوبات شورای رقابت به هیأت تجدیدنظر این شورا محدود و از دیوان عدالت اداری سلب صلاحیت شده است.

ایشان اظهار کرده  است: «شورای رقابت تشکیلاتی دارد که در آن هیأت تجدیدنظر 7 نفرۀ مستقل دارد که شامل ‌3 قاضی از دیوان‌عالی کشور با معرفی رئیس قوه قضاییه است. اکنون براساس مصوبه ماده 63 تأکید شده همه تصمیمات شورای رقابت و نهادهای تنظیم‌گر بخشی (رگولاتوری‌ها) موضوع ماده 59، ظرف مدت 20روز از تاریخ ابلاغ به ذی‌نفع، صرفاً قابل تجدیدنظر در هیأت تجدیدنظر موضوع ماده 64 این قانون است. بر این اساس تجدیدنظرخواهی در مورد مصوبات شورای رقابت به هیأت تجدیدنظر این شورا محدود و از دیوان عدالت اداری سلب اختیار شده است. این یکی از دستاوردهای مهمی است که وقتی شورای رقابت در مورد موضوعی حکمی را صادر می‌کند به‌خاطر تخصصی بودن کار صرفاً باید در هیأت تجدید نظر شورا، تجدید‌نظرخواهی شود.»

در ادامه سعی گردیده است ثابت شود این اظهار نادرست است و حتی به موجب اصلاحیه 22. 3. 1397 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی نیز تصمیات قطعی هیات تجدیدنظر شورای رقابت همچنان در دیوان عدالت اداری نقض‌پذیر هستند.

اول) سابقه تلاش برای نقض‌نا‌پذیر نگهداشتن آرای قطعی هیات تجدیدنظر شورای رقابت به لایحه قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی؛ که در سال 1386 در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید، باز می گردد. در بند آخر ماده 62 (ماده 63 فعلی) این لایحه صراحتاً مقرر می داشت «تصمیمات هیات تجدیدنظر در هیچ‌یک از مراجع اداری و قضایی قابل اعتراض نیست.» این بند به دلیل ایراد شورای نگهبان از متن مصوبه حذف شد (مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی، دوره هفتم، جلسه سیصد و شصت و سوم، مورخ 9 مهرماه 1386، روزنامه رسمی شماره 18330).

با حذف این بند، در ماده 63 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی مصوب 8 . 11. 1386 چنین آمده بود: «تصمیمات شورای رقابت به‌موجب ماده (61)، ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذی‌نفع قابل تجدیدنظر در هیأت تجدیدنظر موضوع ماده (64) این قانون است. این مدت برای اشخاص مقیم خارج دو ماه خواهد بود. در صورت عدم تجدید نظرخواهی در مدت یاد شده و همچنین در صورت تأیید تصمیمات شورا در هیأت تجدیدنظر، این تصمیمات قطعی است. در مواردی که تصمیمات شورا، به تشخیص شورا جنبه عمومی داشته باشد، پس از قطعیت باید به هزینه محکوم علیه در یکی از جراید کثیرالانتشار منتشر شود.»

در همین رابطه هیأت وزیران در جلسه 14. 6. 1395 به پیشنهاد شورای رقابت و به استناد ماده (71) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی مصوب 8 . 11. 1386 با اصلاحات بعدی، آیین‌نامه اجرایی نحوه تحقیق و بازرسی، رسیدگی به شکایات و اجرای آرای شورای رقابت را تصویب کرد.

در ذیل نمودار سازمانی مرکز ملی رقابت جهت تبیین جایگاه هیات تجدیدنظر شورای رقابت در این مرکز آورده شده است.  

دوم) کمیسیون مشورتی دیوان عدالت اداری در نظر شماره 90. 48 مورخ 21. 1. 1390 نیز دیوان عدالت اداری را دارای صلاحیت رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی شورای رقابت دانسته است و برای آن چنین استدلال کرده است: «حسب نظر رئیس محترم دیوان عدالت اداری کمیسیون مشورتی در مورخ 21. 1. 1390 موضوع قابلیت اعتراض به آراء قطعی شورای رقابت را در دستور جلسه قرار داد که پس از بررسی نظر کمیسیون به شرح ذیل اعلام گردید: به موجب بند (2) ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 (بند (2) ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392)، دیوان از صلاحیت رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی مراجع اختصاصی اداری منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها برخوردار است و مراجع شمرده شده در بند مذکور جنبه احصایی ندارد. از این رو شورای رقابت نیز با توجه به ترکیب آن که در بند (الف) ماده 53 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی آمده یک مرجع اختصاصی اداری به شمار می آید، تصمیمات این مرجع که به موجب ماده 63 قانون مزبورقطعی گردیده، تابع قاعده عام مذکور در اصل 173قانون اساسی و بند (2) ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 (بند (2) ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392) بوده و در نتیجه قابل شکایت در دیوان است.»

سوم) بر پایه همین استدلال؛ برای نمونه، به موجب رای شماره 931 مورخ 21. 9. 1396، دویست و شصت و سومین صورت‌جلسه شورای رقابت مورخ 29. 6. 1395 که در آن دستورالعملِ تنظیمِ بازارِ محصولاتِ پتروشیمی به عنوان کالایِ انحصاری تصویب شده بود، توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری باطل شد.

همچنین اخیراً بند (1) مصوبه ۲۶۳ هیأت تنظیم مقررات برق ایران (Iran Electricity Regulatory Board)؛ به‌عنوان یک نهاد تنظيم‌گر بخشی منصوب دولت (Government-Appointed Regulatory Body) و نهـاد اصـلي مـسئول تنظيم مقررات بازار بـرق كـشور، به موجب رای شماره 313 مورخ 18. 2. 1397، توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری باطل شد. 

چهارم) بعد از دو بار اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی مصوب 1. 4. 1393 و 7. 6. 1395 اخیراً نیز در قالب طرحی اصلاح آن مجدداً در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفت.

در ماده 9 این طرح که در تاریخ 2. 2. 1397 به تصویب مجلس شورای اسلامی هم می رسد متنی جایگزین متن قبلی ماده 63 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی می شود و در انتهای آن به «غیر قابل نقض بودن تصمیمات هیات تجدیدنظر از تصمیمات شورای رقابت و نهادهای تنظیم گر بخشی در دیوان عدالت اداری» مجدداً تصریح می گردد. 

پنجم) مجمع مشورتی حقوقی شورای نگهبان تصویب این مقرره را در مغايرت با بند (۱) اصل ۱۵۶ و اصول ۱۵۹ و ۱۷۳  قانون اساسی ج.ا.ا. می داند و اعلام می دارد: «با توجه به اينكه هيأت تجديدنظر موضوع ماده ۶۴ قانون، «دادگاه» در معناي حقوقي و قانوني آن محسوب نمي‌شود و حضور 3 قاضي در آن و حتي لزوم موافقت حداقل ۲ تن از قضات آن با برخي تصميمات و آراي هيأت، نمي‌تواند آن را به «دادگاه» و آن تصميم يا رأي را به «رأي قضايي» تبديل كند، حكم ذيل اين ماده كه آراي اين هيأت را در ديوان عدالت اداري و در واقع كليۀ مراجع قضايي، اعتراض‌ناپذير دانسته است، مغاير بند (۱) اصل ۱۵۶ و اصول ۱۵۹ و ۱۷۳ قانون اساسي است. گذشته از اين ايراد، با توجه به اينكه به‌موجب جزء (الف) بند (۳) ماده ۶۴ قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل‌وچهارم (۴۴) قانون اساسي، آراي هيأت تجديدنظر صرفاً درخصوص تصميمات موضوع ماده ۶۱ قانون مذكور، «بايد متضمن موافقت حداقل دو عضو قاضي اين هيئت باشد» و درخصوص ساير آراي هيئت مذكور، چنين الزامي وجود ندارد، اطلاق حكم ذيل اين ماده كه مطلق آراي هيأت تجديدنظر را در ديوان عدالت اداري و در واقع كليۀ مراجع قضايي، اعتراض‌ناپذير دانسته است، مغاير بند (۱) اصل ۱۵۶ و اصول ۱۵۹ و ۱۷۳ قانون اساسي است.»

شوراي نگهبان نیز در تایید  اين نظر اعلام مي دارد: «...در ماده 9، عدم امكان طرح شكايت در ديوان عدالت اداري، مغاير اصل 170 قانون اساسي است.»

ششم) در ادامه مجلس شورای اسلامی با پذیرش ایراد شورای نگهبان و حذف قسمت «غیر قابل نقض بودن تصمیمات هیات تجدیدنظر از تصمیمات شورای رقابت و نهادهای تنظیم گر بخشی در دیوان عدالت اداری» در اصلاحیه 22. 3. 1397، موفق به اخذ نظر مثبت شورای نگهبان راجع به ماده 63 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی با مفاد ذیل می گردد:

«کلیه تصمیمات شورای رقابت و نهادهای تنظیم‌گر بخشی موضوع ماده (59)، ظرف مدت بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذی‌نفع، صرفاً قابل تجدیدنظر در هیأت تجدیدنظر موضوع ماده (64) این قانون است. این مدت برای اشخاص مقیم خارج از کشور دوماه می‌باشد. در صورت عدم ارائه درخواست تجدیدنظر در مدت یادشده و همچنین در صورت تأیید تصمیمات شورا در هیأت تجدیدنظر این تصمیمات قطعی هستند.»

مع الوصف:

اگرچه پیشنهاد تشکیل نهاد تنظيم‌گر بخشی در بخش‌های برق، آب، گاز، نفت و صنایع وابسته، پتروشیمی و راه‌آهن در دستور کار آتی شورای رقابت است؛

و اگرچه با وصفِ ابطال دستورالعملِ تنظیمِ بازارِ محصولاتِ پتروشیمی به عنوان کالایِ انحصاری مصوب شورای رقابت و ابطال بند (1) مصوبه ۲۶۳ هیأت تنظیم مقررات برق ایران (Iran Electricity Regulatory Board)؛ به‌عنوان یک نهاد تنظيم‌گر بخشی منصوب دولت (Government-Appointed Regulatory Body) و نهـاد اصـلي مـسئول تنظيم مقررات بازار بـرق كـشور، در هیات عمومی دیوان عدالت اداری؛

هدف از تلاش مجدد ناکام برای اصلاح ماده 63  قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی، نقض‌ناپذیر کردن تصمیمات قطعی هیات تجدیدنظر شورای رقابت در هیات عمومی دیوان عدالت اداری بوده است؛

ولی با توجه به حذف این مقرره در روند تصویب آن به جهت ایراد شورای نگهبان؛ بر خلاف اظهار اخیر رئیس شورای رقابت؛ حتی پس از اصلاحیه 22. 3. 1397 ماده 63  قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی نیز تصمیمات قطعی هیات تجدید نظر شورای رقابت همچنان قابل نقض در دیوان عدالت اداری می‌باشند.