اين نوشتار در تاريخ بیست‌وششم بهمن‌ماه ۱۳۹۹ در هفته‌نامه حامی‌عدالت منتشر شده است.

اين نوشتار در تاريخ بیست و چهارم خردادماه ۱۳۹9 در خبرگزاري ایسنا منتشر شده است.

نظارت بر آرای نقض شده مراجع شبه‌قضایی در دیوان عدالت اداری

مقدمه

دیوان عدالت اداری صرفاً در تهران مستقر است و در شهرستان‌ها شعبه ندارد؛ بنابراین رسیدگی به پرونده‌ها در تهران انجام می‌شود و در استان‌ها رسیدگی به پرونده‌ها انجام نمی‌شود. به‌منظور تسهیل در دسترسی مردم به خدمات دیوان، دفاتر اداری دیوان در مراکز استان‌ها شکل گرفته که وظیفه ثبت درخواست‌ها و دادخواست‌های شاکیان و ارشاد و معاضدت قضایی آن‌ها را بر عهده‌دارند و مراجعان را راهنمایی می‌کنند که چگونه دادخواست ارائه دهند. دادخواست‌ها در مراکز استان‌ها ثبت، آماده و به تهران ارجاع می‌شود. علاوه بر این دفاتر خدمات قضایی نیز در شهرستان‌ها مستقرند و دادخواست‌ها را دریافت می‌کنند و به‌صورت الکترونیکی به دیوان ارسال می‌کنند. در ساختار دیوان عدالت اداری، معاونت‌های تخصصی متعددی پیش بینی شده است:

(1) یکی از معاونت‌های تخصصی، «معاونت تخصصی کار و تأمین اجتماعی» است. موضوعات مربوط به کار و کارگری به این معاونت ارجاع می‌شود. از بیشترین موضوعاتی که در این معاونت بررسی می‌شود مربوط به احتساب سابقه در مشاغل سخت و زیان‌آور، بازنشستگی در مشاغل سخت و زیان‌آور، اصلاح عنوان شغلی، اعتراض به قطع بیمه بیکاری، مستمری بازماندگان و مرخصی زایمان می‌باشد. این معاونت ۲۲ شعبه بدوی و ۸ شعبه تجدیدنظر  و ۳ شعبه اجرای احکام دارد.

(2) معاونت بعدی «معاونت امور اداری، استخدامی و فرهنگی» است. مسائل فرهنگی و استخدامی در این معاونت رسیدگی می‌شود. از بیشترین موضوعاتی که در این معاونت بررسی می‌شود مربوط به الزام به پرداخت فوق‌العاده، الزام به اصلاح حکم بازنشستگی، اعتراض به رأی قطعی هیئت رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت، الزام به اعاده خدمت کارکنان و الزام به پرداخت وجوه مرخصی به مناطق محروم و جنگی می‌باشد. این معاونت ۲۰ شعبه بدوی و ۹ شعبه تجدیدنظر  و ۳ شعبه اجرای احکام دارد.

(3) معاونت دیگر، «معاونت امور اقتصادی و اراضی و شهرسازی» است و از بیشترین موضوعاتی که در این معاونت بررسی می‌شود مربوط به اعتراض به رأی قطعی بدوی و تجدیدنظر کمیسیون ماده صد شهرداری، اعتراض به رأی کمیسیون آب‌های زیرزمینی سازمان آب، اعتراض به آرای قطعی سازمان تعزیرات حکومتی، اعتراض به آرای قطعی هیئت حل اختلاف مالیاتی می‌باشد که این معاونت نیز ۱۳ شعبه بدوی و ۶ شعبه  تجدیدنظر و یک شعبه اجرای احکام دارد.

در رابطه با حجم ورودی پرونده‌ها به دیوان عدالت اداری، فقط در ۶ ماهه اول سال 1398 تعداد ۷۶ هزار و ۷۸۱ دادخواست به شعب بدوی وارد شده است که متوسط ماهانه آن ۱۲ هزار و ۷۹۶ دادخواست می‌شود. همین کثرت پرونده‌ها سبب شده است که رسیدگی به پرونده‌ها طولانی باشد. برنامه ریزی‌هایی شده است تا برحسب میزان پرونده‌های وارده و تعداد قضات و شعب، پرونده‌ها در شعب بدوی حداکثر  تا ۷ ماه و در  شعب تجدیدنظر نیز حداکثر تا ۵ ماه رسیدگی شود.

ارتقای کارایی و اثربخشی‌ دیوان عدالت اداری تا حد زیادی به اعمال مؤثر نظام نظارتی و بازرسی همچنین کارآمد سازی و هماهنگی ساختارها و شیوه‌های نظارت و کنترل بازمی‌گردد. در دستورالعمل جامع امور نمایندگان قوه قضاییه و نظارت بر مراجع شبه قضایی مصوب 7. 1. 1399، سه سطح جهت اعمال مؤثر این نظارت، کارآمد سازی و هماهنگی قابل‌شناسایی است.

1. نظارت بر آرای نقض شده مراجع شبه قضایی در دیوان عدالت اداری

هر سال حدود ۱۲ الی ۱۳ هزار پرونده در رابطه با کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به دیوان عدالت اداری واصل می‌شود. این امر به‌وضوح به وجود یک‌روند معیوب در این رابطه دلالت دارد.

جهت شناسایی و ارائه راهکار مقتضی در این‌گونه موارد به‌موجب ماده 33 این دستورالعمل، دیوان عدالت اداری مکلف شده است مجموع آراء نقض شده ‌هر یک از مراجـع شبه قضایی که نماینـده قوه‏‏ قضاییه در آن حضور دارد را هر سه ماه یک‌بار برای معاون اول قوه قضاییه ارسال می‌نماید. چنانچه آمار آراء نقض شده از‌ هر ‌مرجع بیش از ده درصد باشد، معاون اول قوه قضاییه با تشکیل یک کارگروه، علل نقض آراء را بررسی و راهکارهای مقتضی جهت پیشگیری و رفع مشکلات را احصاء و اجرایی می‌نماید.

«مراجع شبه قضایی» در این دستورالعمل مراجع اختصاصی اداری، شبه حقوقی، شبه کیفری، انتظامی یا صنفی است که جهت رسیدگی به صلاحیت، تخلفات، پیشگیری از طرح دعوا در دادگستری، قضا زدایی و جرم‌زدایی به‌موجب قوانین و مقررات ایجاد شده است؛ از قبیل کمیسیون‌ها،‌ هیئت‌ها، کمیته‌ها، مراجع انتظامی، انجمن‌ها و شوراها (بند (ت) ماده 1 دستورالعمل).

2. نظارت و بازرسی مراجع شبه قضایی

سازمان بازرسی کل کشور وفق قانون تشکیل سازمان بازرسی‌کل کشور مصوب ۱۳۶۰ با اصلاحات و الحاقات بعدی آن و آیین‌نامه اجرایی این قانون مصوب 21. 3. 1398 رئیس قوه‏‏ قضاییه ‌در بازرسی سالانه از دستگاه اجرایی، از مراجع شبه قضایی نیز نظارت و بازرسی می‌کند و در مواردی که با سوء جریان اداری مواجه شود اقدام قانونی لازم را انجام می‌دهد. نسخه‌ای از گزارش بازرسی و نتایج نظارت به معاون اول قوه قضاییه ارائه می‌شود.

سازمان بازرسی کل کشور در راستای نظارت بر حسن جریان امور در مراجع شبه قضایی نسبت به بررسی موارد ذیل اقدام می‌نماید: (الف‌) مطابقت عملکرد اداری مراجع شبه قضایی با قوانین و مقررات؛ (ب‌) سنجش میزان رضایت مردم و رعایت حقوق شهروندی؛ (پ‌) بررسی اعتبار ابلاغ اعضاء مراجع شبه قضایی؛ (ت) تجربه، تخصص و آموزش اعضاء؛ (ث) نحوه تشکیل جلسات مراجع شبه قضایی متناسب با فراوانی پرونده‌ها؛ (ج) نحوه تنظیم صورت‌جلسات؛ (چ‌) نحوه ابلاغ و اجرای آراء؛ (ح) مشکلات و چالش‌های مراجع شبه قضایی؛ (خ‌) نحوه پرداخت حق‌الزحمه یا مزایا به اعضاء.

سازمان بازرسی کل کشور در راستای این دستورالعمل، ضمن بررسی گزارش‌های مردمی و یا گزارش واصله از سایر مراجع ذی‌ربط، نتایج حاصله را به معاون اول قوه قضاییه اعلام می‌کند (مواد 27 تا 29 دستورالعمل).

3. نظارت بر عملکرد نمایندگان قوه قضاییه در دستگاه‌های اجرایی، مراجع شبه قضایی یا مراجع بین‌المللی

کلیه نمایندگان قوه قضاییه در مراجعی که به‌موجب قوانین و مقررات، در سطح ملی (کشوری‌) یا حوزه‌های قضایی ایجاد شده و یا نمایندگانی که به‌موجب تفاهم‌نامه‌ با مراجع بین‌المللی، همکاری دارند مشمول نظارت این دستورالعمل می‌باشند (ماده 2 دستورالعمل).

«نماینده قوه قضاییه»، قاضی یا کارمند شاغل قوه قضاییه که با توجه به سمت یا تخصص و به‌موجب قانون یا ابلاغ از سوی مقام‌های مجاز که در این دستورالعمل تعیین‌شده‌اند، عهده‌دار نمایندگی قوه قضاییه جهت مشارکت در سیاست‌گذاری، تصمیم‌گیری، نظارت، انشاء رأی و یا همکاری با دستگاه‌های اجرایی، مراجع شبه قضایی یا مراجع بین‌المللی می‌باشد (بند (ث) ماده 1 دستورالعمل).

«مرجع درخواست تعیین نماینده» یکی از مراجع سیاست‌گذاری، نظارتی، شبه قضایی و دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، در مواردی که قانون، یک یا چند نماینده از قوه قضاییه را به‌عنوان عضو آن مرجع تعیین کرده است (بند (ج) ماده 1 دستورالعمل).

حسب تقاضای مرجع درخواست تعیین نماینده،‌ اختیار تعیین و صدور ابلاغ نمایندگان در مواردی که به‌موجب قوانین و مقررات، انتخاب نماینده توسط قوه قضاییه یا دادگستری‌ها تعیین شده است، بدین شرح عمل می‌شود: (الف) در سطح ملی (کشوری‌)، در محدوده تفویض اختیار یا موارد ارجاعی خاص، بر عهده معاون خواهد بود. (ب) در سطح استان‌ها، شهرستان‌ها و بخش‌ها ‎ به رؤسای کل دادگستری استان‌ها تفویض می‌شود. صدور ابلاغ قضات صادر‌کننده رأی در مراجع شبه قضایی در سطح ملی (کشوری‌) توسط رئیس قوه قضاییه انجام می‌شود (ماده 4 دستورالعمل).

هر نماینده صرفاً می‌تواند در یک مرجع سیاست‌گذاری، نظارتی یا شبه قضایی و برای یک دوره دوساله، نمایندگی داشته باشد؛ مگر در مواردی که نمایندگی به‌موجب قانون، قائم به سمت یا مقید به زمان خاص باشد، یا تخصص نماینده چنین اقتضایی داشته باشد (ماده 6 دستورالعمل).

انتخاب نماینده برای یک حوزه قضایی از بین قضات و کارمندان سایر حوزه‌های قضایی ‌همان استان در صورت اقتضای ضرورت و عدم منع قانونی بلامانع است (ماده 7 دستورالعمل).

نظارت منسجم، مستمر و نظام‌مند بر عملکرد نمایندگان، بر عهده معاون اول قوه قضاییه و رؤسای کل دادگستری استان‌ها می‌باشد (ماده 18 دستورالعمل).

منظور از «نظارت»، انجام پایش، بررسی و ارزیابی نظام‌مند تصمیمات، عملکرد، کارایی، اثربخشی و سلامت نمایندگان قوه قضاییه که به شکل سیستمی، برنامه‌ای، نوبه‌ای و موردی می‌باشد (بند (چ) ماده 1 دستورالعمل).

نظارت بر عملکرد نمایندگان شامل بررسی این موارد می‌باشد: (الف) نحوه اجرای قوانین و مقررات، سیاست‌ها و برنامه‌های قوه قضاییه؛ (ب) اعتبار ابلاغ نماینده؛ (پ) تجربه و تخصص نماینده؛ (ت‌) ساعات حضور و رعایت نظم و انضباط؛ (ث‌) نحوه عملکرد و تأثیرگذاری در انجام امور نمایندگی؛ (ج) حق‌الزحمه و مزایای دریافتی؛ (چ) مشکلات و موانع ایفای دقیق و صحیح وظایف نمایندگی (ماده 19 دستورالعمل).

«ناظران» فرد یا گروهی متشکل از شاغلان اداره کل و یا نمایندگان بخش‌های ستادی و قضایی قوه قضاییه یا دستگاه‌های نظارتی مرتبط با این دستورالعمل ازجمله دادستانی کل کشور، مرکز حفاظت‌واطلاعات، دادسرای انتظامی قضات، دیوان عدالت اداری و سازمان بازرسی کل کشور می‌باشند که برای انجام نظارت بر عملکرد نمایندگان قوه قضاییه و مراجع شبه قضایی که در سطح ملی (کشوری‌) توسط معاون اول قوه قضاییه و در سطح استانی توسط رئیس‌کل دادگستری استان، انتخاب می‌شوند (بند (ح) ماده 1 دستورالعمل).

معاون اول قوه قضاییه، ناظران ملی (کشوری‌) را از میان شاغلان اداره کل و در صورت ضرورت از سایر حوزه‌های ذی‌ربط قوه قضاییه، ازجمله بخش‌های ستادی و قضایی، دادستانی کل کشور، مرکز حفاظت‌واطلاعات، دادسرای انتظامی قضات، دیوان عدالت اداری و سازمان بازرسی کل کشور با ‌هماهنگی رؤسای آن‌ها، انتخاب و احکام آنان را صادر می‌نماید. این ناظران، عهده‌دار نظارت و بررسی عملکرد نمایندگان در حدود مقررات قانونی و حکم مأموریت ابلاغی هستند (ماده 20 دستورالعمل).

رؤسای کل دادگستری استان‌ها ناظرانی را جهت نظارت بر نمایندگان حوزه قضایی استان، از میان شاغلان مراجع متناظر استانی، انتخاب و احکام مأموریت آنان را صادر می‌نمایند (ماده 21 دستورالعمل).

نتیجه

ارتقای کارایی و اثربخشی‌ دیوان عدالت اداری به اصلاح و تقویت نظام نظارتی و بازرسی قوه قضاییه بر دستگاه‌های اجرایی و قضایی و نهادها (بند ۸ سیاست‌های کلی قضایی ابلاغی 29. 7. 1381) و کارآمد سازی و هماهنگی ساختارها و شیوه‌های نظارت و کنترل در نظام اداری و یکپارچه‌سازی اطلاعات (بند ۲۵ سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی 31. 1. 1389) وابسته می‌باشد.

در دستورالعمل جامع امور نمایندگان قوه قضاییه و نظارت بر مراجع شبه قضایی مصوب 7. 1. 1399، سه سطح جهت اعمال مؤثر این نظام نظارتی و بازرسی همچنین کارآمد سازی و هماهنگی ساختارها و شیوه‌های نظارت و کنترل قابل‌شناسایی است.

در سطح «نظارت بر آرای نقض شده مراجع شبه قضایی در دیوان عدالت اداری»، این مرجع مکلف شده است مجموع آراء نقض شده ‌هر یک از مراجـع شبه قضایی که نماینـده قوه‏‏ قضاییه در آن حضور دارد را هر سه ماه یک‌بار برای معاون اول قوه قضاییه ارسال می‌نماید. چنانچه آمار آراء نقض شده از‌ هر ‌مرجع بیش از ده درصد باشد، معاون اول قوه قضاییه با تشکیل یک کارگروه، علل نقض آراء را بررسی و راهکارهای مقتضی جهت پیشگیری و رفع مشکلات را احصاء و اجرایی می‌نماید.

در سطح «نظارت و بازرسی مراجع شبه قضایی»، سازمان بازرسی کل کشور در بازرسی سالانه از دستگاه اجرایی، از مراجع شبه قضایی نیز نظارت و بازرسی می‌کند و در مواردی که با سوء جریان اداری مواجه شود اقدام قانونی لازم را انجام می‌دهد. نسخه‌ای از گزارش بازرسی و نتایج نظارت به معاون اول قوه قضاییه ارائه می‌شود.

«نظارت بر اشخاص عهده‌دار نمایندگی قوه قضاییه در دستگاه‌های اجرایی، مراجع شبه قضایی یا مراجع بین‌المللی» در سطح ملی (کشوری‌) بر عهده معاون اول قوه قضاییه و در سطح استان‌ها، شهرستان‌ها و بخش‌ها بر عهده رؤسای کل دادگستری استان‌ها می‌باشد.