اين نوشتار در تاريخ نوزدهم دی‌ماه ۱۳۹۴ در خبرگزاري فارس منتشر شده است.

بررسی همزمان مدل جدید قراردادهای نفتی در شورای نگهبان و دیوان عدالت اداری

به موجب ماده 7 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391: « شرایط عمومی قراردادهای نفتی با پیشنهاد وزیر نفت به تصویب هیأت وزیران می رسد.»

در تاریخ هشتم مهرماه 1394 در قالب «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز»، مدل جدید قرارداد نفتی بالادستی ایران تحت عنوان «قرارداد نفتی ایران» (Iran Petroleum Contract: IPC) به تصویب هیات وزیران رسید.

پنج نماینده مجلس؛ احمد امیرآبادی، احمد توکلی، محمد دهقان، الیاس نادران و حسین نجابت، در جهت کمک به اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی ج.ا.ا. در نامه یی به رییس مجلس اعلام نمودند که: «برخی از اجزای مصوبه هیأت محترم دولت تحت عنوان "شرایط عمومی، ساختار و الگوی قرارداد های بالادستی نفت و گاز" با سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ج.ا.ا. موضوع ابلاغیه مورخ 12/04/1385رهبر معظم انقلاب و قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی ج.ا.ا. مغایرت دارد.»

به موجب اصل 85 قانون اساسی ج.ا.ا.: «مصوبات‏ دولت‏ نبايد مخالف قوانين‏ و مقررات‏ عمومي‏ كشور باشد و به‏ منظور بررسي‏ و اعلام‏ عدم‏ مغايرت‏ آنها با قوانين‏ مزبور بايد ضمن‏ ابلاغ‏ براي‏ اجرا به‏ اطلاع‏ رئيس‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ برسد.»

به موجب اصل 138 قانون اساسی ج.ا.ا. نیز: «تصويب‏ نامه‏ ها و آيين‏ نامه‏ هاي‏ دولت‏ و مصوبات‏ كميسيونهاي‏ مذكور در اين‏ اصل‏، ضمن‏ ابلاغ‏ براي‏ اجرا به‏ اطلاع‏ رئيس‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ مي‏ رسد تا در صورتي‏ كه‏ آنها را بر خلاف‏ قوانين‏ بيابد با ذكر دليل‏ براي‏ تجديد نظر به‏ هيأت‏ وزيران‏ بفرستد.»

به موجب قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی ج.ا.ا. مصوب بیست و ششم دی ماه 1368 و الحاقات مصوب هشتم اسفندماه 1378 و سی فروردین ماه 1388: «تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در اصل 138 و نیز مصوبات موضوع اصل 85 قانون اساسی ج.ا.ا. به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد در صورتی که رئیس مجلس آن را خلاف قانون تشخیص بدهد نظر خود را با ذکر دلیل به دولت اعلام می نماید. چنانچه این قبیل مصوبات بعضاً یا کلاً خلاف قانون تشخیص داده شوند حسب مورد هیات وزیران و یا کمیسیون مربوطه مکلف است ظرف یک هفته پس از اعلام نظر رئیس مجلس نسبت به اصلاح مصوبه اقدام و سپس دستور فوری توقف اجرا را صادر نماید.»

به موجب آیین نامه اجرای قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی ج.ا.ا. مصوب بیست و چهارم دی ماه 1391 «هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» از طرف رئيس‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي مامور بررسی این ایرادات می گردد.

هم اکنون بيژن آشنا، ابراهيم اصغرزاده، مهدي امير اصفهاني، غلامرضا انبارلويي، مرتضي ايزدپناه، غفور پاك نهاد، اميرحسين پورسينا، سعيد تقديسيان، سيدسعيد حيدري طيب، محمدرضا خباز، سيدكاظم دلخوش اباتري، عباسعلي رحيمي اصفهان، محمدمهدي رهبري املشي، سيدجواد زماني، حسن سليماني، حبيب الله شاملو، محمدحسن صادقي مقدم، احمد عليزاده، احمدعلي كيخا، محمدمهدي مفتح، علي اصغر ملك محمدي، قربانعلي مهري و علي اصغر يوسف نژاد از اعضاي هیأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين هستند.

چند روز پیش بیژن نامدار زنگنه؛ وزیر نفت، و متعاقباً شجاع‌الدین بازرگانی؛معاون امور حقوقی و مجلس وزارت نفت، اعلام کرده‌اند: «مصوبه هیأت دولت در خصوص مدل جدید قراردادهای نفتی (IPC) در هیأت بررسی و تطبیق مصوبه‌های دولت با قوانین مجلس بررسی و تأیید شد.»

بلافاصله 9 نفر از اعضای هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس در گفت‌وگو با خبرنگار تسنیم از تایید چنین مصوبه یی ابراز بی‌اطلاعی کردند.

این تعجیل در بیان گزاره تکذیب پذیر از سوی وزیر نفت و معاون ایشان؛ در صورت باقی ماندن ایرادات در اذهان طراحان آنها، حداقل از جهت حقوقی کاملاً بلاموضوع می نماید؛ زیرا اگر تمامی ایرادات وارده بر مصوبه مذکور، در این هیأت بررسی و تطبیق؛ در فضای کارشناسی، به دقت تعیین تکلیف نشده باشند، حتی پس از بررسی و تایید این مصوبه قوه مجریه توسط ریاست قوه مقننه؛ با استفاده از فواید نظام تفکیک قوا، همچنان امکان بررسی همزمان مصوبه مزبور در قوه قضاییه و شورای نگهبان به نحو ذیل باقی است.

به موجب اصل 170 قانون اساسی ج.ا.ا.: «قضات‏ دادگاه‏ ها مكلفند از اجراي‏ تصويب‏ نامه‏ ها و آيين‏ نامه‏ هاي‏ دولتي‏ كه‏ مخالف‏ با قوانين‏ و مقررات‏ اسلامي‏ يا خارج‏ از حدود اختيارات‏ قوه‏ مجريه‏ است‏ خودداري‏ كنند و هر كس‏ مي‏ تواند ابطال‏ اين‏ گونه‏ مقررات‏ را از "ديوان‏ عدالت‏ اداري‏" تقاضا كند.»

به موجب اصل 173 قانون اساسی ج.ا.ا.: «به‏ منظور رسيدگي‏ به‏ شكايات‏، تظلمات‏ و اعتراضات‏ مردم‏ نسبت‏ به‏ مأمورين‏ يا واحدها يا آيين‏ نامه‏ هاي‏ دولتي‏ و احقاق‏ حقوق‏ آنها، ديواني‏ به‏ نام‏ "ديوان‏ عدالت‏ اداري‏" زير نظر رئيس‏ قوه‏ قضائيه‏ تأسيس‏ مي‏ گردد. حدود اختيارات‏ و نحوه‏ عمل‏ اين‏ ديوان‏ را قانون‏ تعيين‏ مي‏ كند.»

ایرادات وارده بر «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» از منظر موضوع این نوشتار، به اعلام مغایرت آن با موازین شرعی، اصول قانون اساسی ج.ا.ا. و سایر قوانین معتبر کشور قابل طبقه بندی است.

به موجب ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی ديوان عدالت اداري مصوب بیست و دوم آذرماه 1390: «تقاضای ابطال مصوبات در هیأت عمومی دیوان، با تقدیم درخواست انجام می‌گیرد. در درخواست مذکور، تصریح به موارد زیر ضروری است:...

ت- دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب‌کننده.»

ممکن است استدلال شود طرح و تایید قانونی بودن مصوبه معترضٌ عنه توسط ریاست مجلس شورای اسلامی، مانع رسیدگی مجدد آن در دیوان عدالت اداری می باشد.

این در حالی است که به موجب تبصره (8) قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی ج.ا.ا. الحاقی سی فروردین ماه 1388: «در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آئین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های مقامات مذکور در اصول هشتاد و پنجم (85) و یکصد و سی و هشتم (138) قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد، نظر وی برای دولت معتبر و لازم‌الاتباع است و دیوان عدالت اداری نسبت به این گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد. تطابق تصمیمات مقامات مذکور با موارد ذکرشده با رئیس مجلس شورای اسلامی می‌باشد...».

لذا در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آئین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های مقامات مذکور در اصول مذکور قانون اساسی ج.ا.ا. را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص ندهد، نظر وی برای دیوان عدالت اداری لازم‌الاتباع نیست و دیوان عدالت اداری همچنان اعمال اصل صلاحیت رسیدگی خود را نسبت به اعتراضات به این گونه موارد، استصحاب خواهد کرد.

منتقدان با استدلات خاص خود معتقدند مندرجات «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» اوصاف شرعی انفال بودن منابع نفتی کشور را در نقض نموده است.

به صراحت اصل 138 قانون اساسی ج.ا.ا. وقتی دولت ‏براي اجراي قوانين، اقدام به وضع آيين‏نامه و تصويب‏نامه يا صدور بخش‏نامه مي‏كند، اين مقررات نبايد با متن و روح قوانين كشور مخالف باشد. اگرچه ذيل اصل 138 قانون اساسی ج.ا.ا. نظارت شرعي بر اين قِسم مقررات مسكوت مانده است؛ به نظر مي رسد بر اساس اطلاق اصل 4 قانون اساسي ج.ا.ا.؛ كه تشخيص انطباق كليه قوانين و مقررات با موازين شرع را بر عهدة فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است، نظارت شرعي بر اين مقررات نيز بر عهدة شوراي نگهبان است.

در اصل 170 قانون اساسی ج.ا.ا. ابطال مقررات مغاير با شرع، به ديوان عدالت اداري سپرده شده است، لكن بايد توجه داشت كه «ابطالِ‏» مقررات مغاير با شرع، با «تشخيص‏» مقررات مغاير با شرع متفاوت است.

به همين دليل تبصره (2) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی ديوان عدالت اداري مصوب بیست و دوم آذرماه 1390 مقرر داشته است كه: «هرگاه مصوبه مورد شکایت به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی و هیأت های تخصصی لازم­الاتباع است.»

بنابراين، تشخيص مغايرت با شوراي نگهبان و ابطال مقررات مغاير، با ديوان عدالت است؛ و دیوان عدالت اداری برای تعیین تکلیف رعایت یا عدم رعایت موازین شرعی انفال در مصوبه معترضٌ عنه مکلف به اخذ و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان می باشد.

ممکن است استدلال شود اگرچه کلیه منابع نفتی جزء انفال است؛ ولی از آنجاکه به موجب ماده 2 قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390: «اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع مذکور به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی بر عهده وزارت نفت است»، نتیجتاً شورای نگهبان صلاحیت نظارتی خود راجع به نحوه رعایت مقررات انفال در مورد منابع نفتی را واگذار نموده است.

در این صورت شورای نگهبان می باید راجع به صلاحیت خود اظهار نظر کند و مشخص شود آیا اساساً امکان دارد که شورای نگهبان قوانینی را تایید نماید که از مفاد آنها سلب صلاحیت نظارتی اش برای احراز تطبیق یا عدم تطبیق با شرع مقدس بر خلاف اطلاق  اصل 4 قانون اساسي ج.ا.ا.؛ كه تشخيص انطباق كليه قوانين و مقررات با موازين شرع را بر عهدة فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است، نتیجه شود؟  

گروهی دیگر از ایرادات وارده بر «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» به اعلام مغایرت آن با اصول قانون اساسی ج.ا.ا. و سایر قوانین معتبر کشور پرداخته است.

این ایرادات نیز بر اساس تشریفات مقرر در مواد 80 لغایت 97 قانون تشکیلات و آیین دادرسی ديوان عدالت اداري مصوب بیست و دوم آذرماه 1390 قابل رسیدگی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد.

حتی تا زمان تعیین تکلیف این ایرادات فوق الذکر، می توان عدم اجرای «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» را در قالب درخواست صدور دستور موقت از دیوان عدالت اداری تقاضا نمود.

به موجب ماده 34 قانون تشکیلات و آیین دادرسی ديوان عدالت اداري مصوب بیست و دوم آذرماه1390: «در صورتي كه شاكي ضمن طرح شكايت خود يا پس از آن مدعي شود كه اجرای اقدامات يا تصميمات يا آراء قطعي يا خودداري از انجام وظيفه توسط اشخاص و مراجع مذكور در ماده (10) این قانون، سبب ورود خسارتي مي‌گردد كه جبران آن غيرممكن يا متعسر است، می‌تواند تقاضای صدور دستور موقت نماید...».

به موجب ماده 36 قانون مذکور: «... در مواردي كه ضمن درخواست ابطال مصوبات از هيأت عمومي دیوان، تقاضاي صدور دستور موقت شده ‌باشد، ابتدا پرونده جهت رسيدگي به تقاضاي مزبور به يكي از شعب ارجاع مي‌شود و در صورت صدور دستور موقت در شعبه، پرونده در هيأت عمومي خارج از نوبت رسيدگي می‌شود.»

پس از صدور رای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز به موجب ماده 91 همین قانون:

«طرح آرای قبلی هیأت عمومی برای رسیدگی مجدد در هیأت عمومی، در موارد ادعای اشتباه یا مغایرت با قانون یا تعارض با یکدیگر، مستلزم اعلام اشتباه از سوی رئیس قوه قضائیه یا رئیس دیوان یا تقاضای کتبی و مستدل بیست نفر از قضات دیوان است.»

همچنین به موجب ماده 94 قانون مذکور: «در صورتی که آراء هیأت عمومی دیوان از سوی رئیس قوه قضائیه خلاف موازین شرع تشخیص داده شود، هیأت عمومی با توجه به نظر رئیس قوه قضائیه تجدیدنظر می­نماید.»

بدین ترتیب ثابت گردید که حتی پس از بررسی و تایید این مصوبه معترضٌ عنه توسط ریاست قوه مقننه؛ همچنان امکان بررسی همزمان مصوبه مزبور در دیوان عدالت اداری و شورای نگهبان به نحو فوق الذکر باقی است.

نقل می کنند که ما سه مشکل داریم: «دولت وقت ندارد، اقتصاد صبر ندارد و جامعه اعتماد ندارد.»

این نقل قول دلیل این همه شتاب زدگی در بیان گزاره تکذیب پذیر تایید «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» در هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس توسط وزیر نفت و معاون ایشان را کاملاً قابل درک می سازد.

منتها در کنار این درک از شرایط، به مشکل عدم اعتماد به عنوان مولود عملکرد قبلی نیز نمی توان کم توجه بود.

بعد از این همه سال هنوز انطباق یا عدم انطباق امضای قرارداد کرسنت با منافع ملی مشخص نمی باشد.

حتی خیلی ابتدایی تر، این پرسش که قراردادی که اساساً مندرجاتش بر روی برآورد تأمین یا عدم تامین منافع ملی آنقدر می توانست محل اختلاف باشد، چگونه به عنوان یک سند ملی امضاء شده است؛ هنوز فاقد جواب مشخصی است.

نتیجه عدم توجه به پاسخ این پرسش ها آن است که اجرای این قرارداد تا به امروز نیز هنوز بلاتکلیف است.

هم اکنون چنین اختلاف نظرات عمیقی؛ نه بر روی تنظیم یک قرارداد، بلکه بر روی استفاده از یک مدل قراردادی پیشنهادی برای 52 میدان هیدروکربنی و 18 بلوک اکتشافی معرفی شده در کنفرانس تهران مطرح می باشد.

وقتی شدت اختلاف نظرها به حدی است که متولیان قراردادهای جدید نفتی، تنظیم‌کنندگان قرارداد فاسد کرسنت دانسته می شوند، مشخص است اگر این اختلاف نظرها به روش مقتضی تبدیل به اجماع نظر نگردد، برای قراردادهای منعقده مطابق الگوی جدید پیشنهادی، سرانجامی بهتر از قرارداد کرسنت در انتظار نخواهد بود.

منظور از دستیابی به اجماع نظر راجع به مدل جدید قراردادهای نفتی ایران، اتخاذ تصمیم به روش «توافق عام» خواهد بود. توافق عام احتمالاً پیچیده‌ترین حالت تصمیم‌گیری است. در این حالت، سعی می شود تصمیمی توافقی اتخاذ گردد، درحالی که امکان دارد همگان موافق تصمیم مذکور نبوده یا اینکه تعدادی صرفاً به صورت توافقی با آن کنار آمده باشند درحالی‌که انتخاب مورد نظر آنها، کاملاً متفاوت باشد. برخی این نوع تصمیم‌گیری را این‌گونه توصیف می‌کنند: «هر فرد می‌تواند با تصمیم اتخاذ شده کنار بیاید». این گونه تصمیم‌گیری با تصمیم‌گیری دموکراتیک متفاوت است؛ چراکه در آن سعی بر این است که حتی نظرات مخالف نیز حذف نشوند. تصمیم‌گیری توافق عام همواره با مذاکرات، مصالحه و بحث‌های بسیاری همراه خواهد بود. می‌تواند فرآیندی خسته‌کننده باشد. همچنین از آنجا که بحث و مذاکره به‌منظور اتخاذ بهترین تصمیم، زمان زیادی می‌طلبد، وقت‌گیر خواهد بود و زمانی مناسب خواهد بود که تعهد به تصمیم از اهمیت بالایی برخوردار باشد.  دارا بودن مهارت‌های فردی و آموزش دیدن به‌منظور افزایش قابلیت‌های ارتباطی برای متقاعد کردن افراد از ملزومات جدی شرکت در این نوع تصمیم‌گیری است. گفته می‌شود تصمیم‌گیری توافق عام از کیفیت تصمیم‌گیری بالایی برخوردار خواهد بود؛ به طوری که در مقایسه با روش‌های دیگر تصمیم گیری عادلانه‌تر خواهد بود.

النهایه تاکید می گردد:

نمی توان عدم اعتماد را بواسطه دو ضرورت وقت نداشتن دولت و صبر نداشتن اقتصاد، با انتشار گزاره های تکذیب پذیر تشدید کرد؛ بلکه باید خودش و عوامل ایجادش را شناخت و به جای تقلیل ساختگی آن، به بر طرف کردن واقعی آن اهتمام داشت. و روایت همچنان باقی است؛ فقط همین...