عدم صلاحیت هیأت وزیران در تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق

اين نوشتار در تاريخ شانزدهم دی‌ماه ۱۳۹۷ در خبرگزاري فارس منتشر شده است.

مقدمه:

با اصلاح ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب 22. 3. 1397 شورای رقابت در مواردی که بازاری را مصداق انحصار و نیازمند نهاد تنظیم‌گر بخشی بداند، مکلف شده اساسنامه آن نهاد تنظیم‌گر را تهیه و پیشنهاد تاسیس آن‌را به هیأت دولت ارسال نماید.

بخش برق؛ به دلیل ماهیت انحصاری شبکه انتقال آن، ویژگی‌های انحصار طبیعی را دارا است. پیرو بروز رویه‌های ضد رقابتی در بازار برق، اواخر آذر ماه 1397 بر اساس مفاد همین ماده ۵۹ اصلاحی، شورای رقابت اساسنامه پیشنهادی جهت تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق را به هیأت وزیران ارسال کرده است.

در قسمت اخیر این اساسنامه پیشنهادی، مرجع تصویب آن هیأت وزیران مقرر گردیده است که در ادامه سعی می‌شود نادرستی آن ثابت گردد.

اول) مرجع تصویب اساسنامه نهاد تنظيم‌گر بخشي

در ماده 59 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب  8. 11. 1386 مقرر گردیده بود:

«شورای رقابت می‌‌تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیأت وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی‌خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم‌کننده بخشی واگذار نماید...».

از سال ۱۳۹۱ شورای رقابت هماهنگی‌هایی در خصوص تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق، نفت و گاز و صنایع وابسته انجام داد؛ اما پیشنهاد مربوطه در مراحل نهایی به تصویب هیأت وزیران نرسید و بی‌سرانجام ماند. دستاورد اجرای ماده 59 تاکنون این بوده است که اگرچه در بعضی از وزارت‌خانه‌ها زیرمجموعه‌هایی مشخصاً به انجام کارکرد نظارت و تنظیم‌گری (Monitoring & Regulation) اختصاص یافته‌اند؛ ولی این زیرمجموعه‌ها، نهاد تنظیم‌گر مستقل از ساختار قوه مجریه محسوب نمی‌شوند. به‌عبارت دیگر برخی وظایف کارکرد نظارت و تنظیم‌گری طی تقسیم کاری درون سازمانی به‌یکی از واحدهای داخلی وزارت‌خانه مربوطه واگذار شده است.

این تجربه ضعیف تاسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی از عدم توجه مفاد ماده 59 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب  8. 11. 1386 به موارد ذیل ناشی شده است:

اولاً: نهادهای تنظیم‌گر بخشی (Sectoral Regulators) برای تحقق اهداف خود باید از ویژگی‌های استقلال قانونی، استقلال سیاسی، استقلال مالی، پاسخگویی و تناسب برخوردار باشند. اعطای چنین ویژگی‌هایی بعضاً مستلزم تعیین حدود صلاحیت و اختیار (Capacity & Authority) نهادهای تنظیم‌گر بخشی توسط قوه مقننه می‌باشد و اصولاً قوه مجریه فاقد چنین مجوزی است.

ثانیاً: قوه مجریه بدون الزام قانون‌گذار و به صرف تقاضای شورای رقابت تمایلی به کاهش حدود صلاحیت و اختیار خود و واگذاری قسمتی از کارکردِ حکمرانیِ نظارت و تنظیم‌گری (Monitoring & Regulation) به نهادهای تنظیم‌گر بخشی مستقل از خود ندارد.

در اصلاح 22. 3. 1397 ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی؛ به‌جهت ضرورت تصویب قانون برای تاسیس هر نهاد تنظيم‌گر بخشي و همچنین ضرورت الزام دولت به ترتیب اثر دادن به نظر شورای رقابت برای تأسيس چنین نهادهایی توسط مجلس شورای اسلامی، سعی گردیده پیش‌بینی لازم به‌عمل آید.   

لذا در ماده (8) طرح اصلاح قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسي (موضوع اصلاح ماده 59 این قانون) آمده بود:

«شوراي رقابت مكلف است در حوزه كالاها و خدماتي كه بازار آنها به تشخيص اين شورا مصداق انحصار بوده و نيازمند تأسيس نهاد مستقل (تنظيم‌گر) است، پيشنهاد تأسيس و اساسنامه نهاد (تنظيم‌گر بخشي) را به هيأت وزيران ارسال نمايد. هيأت دولت مكلف است ظرف مدت سه ماه از دريافت پيشنهاد شوراي رقابت، اساسنامه نهاد تنظيم‌گر مربوطه را جهت تصويب به مجلس شوراي اسلامي ارسال نمايد...».

ولی شوراي نگهبان در دومين بند از اظهارنظر خود «ماده (8) طرح اصلاح قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسي (موضوع اصلاح ماده 59 این قانون) را به جهت الزام دولت به ارائه اساسنامه به مجلس مغاير اصل هفتاد و چهارم (74) قانون اساسي دانست»؛ زيرا مطابق اصل مزبور ارائه لوايح به مجلس شوراي اسلامي ازجمله صلاحيت‌ها و اختيارات دولت محسوب و در نتيجه الزام دولت به ارائه لايحه اساسنامه نهادهاي موضوع ماده مغاير اصل مذکور قلمداد می‌شود.

براي رفع اين ايراد شورای نگهبان، متن زير در ماده (8) طرح اصلاح قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسي (موضوع اصلاح ماده 59 این قانون) جايگزين متن قبلی مي‌شود:

«شوراي رقابت مكلف است در حوزه كالاها و خدماتي كه بازار آنها به تشخيص اين شورا مصداق انحصار بوده و نيازمند تأسيس نهاد مستقل (تنظيم‌گر) است، پيشنهاد تأسيس و اساسنامه نهاد (تنظيم‌گر بخشي) را به دولت ارسال نمايد. هيأت دولت مكلف است ظرف مدت سه‌ماه از دريافت پيشنهاد شوراي رقابت، اقدام قانوني لازم را جهت تأسیس نهاد مزبور را انجام دهد. تأسيس نهادهاي تنظيم‌گر بخشي تنها به‌موجب قانون و با رعايت احكام ذيل امكان‌پذير خواهد بود...».

البته در همین ماده 59 اصلاحی نیز ضمانت اجرای مشخصی برای عدم رعایت مهلت سه‌ماه مقرر اعطایی به هيأت دولت جهت اتخاذ اقدام قانونی لازم در رابطه با پيشنهاد شوراي رقابت برای تأسيس نهادهای مستقل تنظيم‌گر بخشي پیش‌بینی نشده است. بنابراین همچنان نمی توان به اجرای جدی مفاد این ماده خیلی امیدوار بود!!

دوم) عدم توجه به مرجع تصویب در اساسنامه پیشنهادی نهاد تنظیم‌گر بخش برق

از منظر حکمرانی انرژی، آزادسازی بخش برق (عمده فروشی) و برخی اقدامات در خصوص ساختار صنعت برق صورت گرفته است. تنظیم‌گر بخش برق، هیأت تنظیم مقررات برق ایران (Iran Electricity Regulatory Board) است که مستند به آیین‌نامه تعیین نرخ، شرایط و روش خرید و فروش برق در شبکه برق کشور مصوب 1384 به صورت نهاد تنظيم‌گر بخشی منصوب دولت (Government-Appointed Sectoral Regulatory Body) و در بدنه وزارت نیرو قرار گرفته است. بدین نحو که شورای رقابت نهاد تنظیم‌گر فرابخشی مربوط به حفاظت و توسعه رقابت قلمداد می‌شود و به این هیأت نیز اختیار نظارت بر توسعه رقابت در بازارهای برق کشور واگذار شده است (عبدالهی و مؤذنی، «بررسی نهادهای تنظیم کننده بازار برق در حقوق ایران و ایالات متحده آمریکا»، ص. 204). طی عمر بیش از یک دهه این هیأت بعید به‌نظر می‌رسد همکاری و انسجام مشخص و مُدَوَّنی میان این هیأت و شورای رقابت وجود داشته و چاره‌ای برای تداخل وظایف اندیشیده شده باشد (رستمی و مقیمی، «بررسی چگونگی تشکیل نهادهای تنظیم مقررات انرژی در کشور با رویکرد تطبیقی» ، ص. 245).

اخیراً در تصمیم جلسه شماره ۳۴۲ شورای رقابت، اعضای شورا بازار برق را مصداق انحصار تشخیص داده و به اتفاق آرا با تشکیل کارگروه، تهیه و پیشنهاد اساسنامه نهاد تنظیم‌گر برق و پیشنهاد آن به شورا موافقت نمودند. در راستای اجرای این تصمیم، کارگروهی تخصصی متشکل از اعضای شورا، نمایندگان وزارت نیرو، سندیکای تولیدکنندگان برق، پژوهشگاه نیرو، اتاق ایران، دفتر همکاری‌های تحول و پیشرفت ریاست جمهوری و مطلعین صنعت برق تشکیل شد. جلسات این کارگروه در پنج نوبت برگزار گردید و اساسنامه پیشنهادی طی جلسات ۳۵۲، ۳۵۳، ۳۵۴ و ۳۵۶ شورای رقابت در آبان ماه و آذر ماه سال ۱۳۹۷ بررسی شد، در نهایت پیشنهاد تأسیس و اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق جهت ارائه به هیأت وزیران مورد تصویب قرار گرفت.

در این میان نکته قابل توجه آن است که در قسمت اخیر «اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق» پیشنهادی شورای رقابت، مرجع تصویب این اساسنامه هیأت وزیران مقرر گردیده است. این در حالی است که با توجه به روند مطروحه برای تصویب ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی اصلاحی 22. 3. 1397 و تصریح مقرر در اصلاح این ماده، تأسيس نهادهاي تنظيم‌گر بخشي تنها به‌موجب قانون مصوب مجلس شورای اسلامی امكان‌پذير خواهد بود.

به‌عنوان نتیجه:

نهادهای تنظیم‌گر بخشی (Sectoral Regulators) برای تحقق اهداف خود باید از ویژگی‌های استقلال قانونی، استقلال سیاسی، استقلال مالی، پاسخگویی و تناسب برخوردار باشند. اعطای چنین ویژگی‌هایی بعضاً مستلزم تعیین حدود صلاحیت و اختیار (Capacity  & Authority) نهادهای تنظیم‌گر بخشی توسط قوه مقننه می‌باشد و اصولاً قوه مجریه فاقد چنین مجوزی است.

تجربه ناموفق ناشی از مفاد قبلی ماده 59 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب  8. 11. 1386 نیز نشان داده که قوه مجریه بدون الزام قانون‌گذار و به صرف تقاضای شورای رقابت تمایلی به کاهش حدود صلاحیت و اختیار خود و واگذاری قسمتی از کارکردِ حکمرانیِ نظارت و تنظیم‌گری (Monitoring & Regulation) به نهادهای تنظیم‌گر بخشی مستقل از خود ندارد.

از آنجاکه تاسیس نهادهاي تنظيم‌گر بخشی با تصويب اساسنامه آنها محقق مي‌شود، ملاحظات كلي، ويژگي‌هاي محوري و مشترکِ شكل‌دهندۀ اساسنامه اين نهادها در تبصره (2) ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی اصلاحی 22. 3. 1397 مشخص شده است؛ ولی در هر صورت بنا به تصریح همین ماده 59 اصلاحی، تأسيس هر نهاد تنظيم‌گر بخشي تنها با تصویب قانون اساسنامه آن توسط قوه مقننه امکان‌پذیر است.

بدین استناد، قسمت اخیر «اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق» پیشنهادی شورای رقابت که مرجع تصویب این اساسنامه را هیأت وزیران مقرر کرده، نادرست است!

البته در همین ماده 59 اصلاحی نیز ضمانت اجرای مشخصی برای عدم رعایت مهلت سه‌ماه مقرر اعطایی به هيأت دولت جهت اتخاذ اقدام قانونی لازم در رابطه با تأسيس نهاد مستقل تنظيم‌گر بخشي پيشنهادی شوراي رقابت پیش‌بینی نشده است. بنابراین همچنان نمی توان به اجرای جدی مفاد این ماده خیلی امیدوار بود!