اين نوشتار در تاريخ هشتم خرداد‌ماه ۱۴۰۰ در روزنامه آفتاب یزد منتشر شده است.

دشواری جدال اعتماد با راستی‌آزمایی در مذاکرات وین

سوزان مسی (Suzanne Massie)؛ نویسندۀ روسی، بارها بین سال‌های ۱۹۸۴ و ۱۹۸۷ با رونالد ریگان رئیس‌جمهور وقت ایالات‌متحده آمریکا دیدار کرد. او به ریگان ضرب‌المثلی روسیِ «اعتماد کن، ولی راستی‌آزمایی کن» (Доверяй, но проверяй) را یاد داد؛ به‌طوری‌که این ضرب‌المثل (Trust, but verify) به یک عبارت پُرکاربرد ریگان حین مذاکرات خلع سلاح هسته‌ای با شوروی درآمد. به‌نظر می‌رسد مذاکرات احیای برجام در وین نیز مصداق جدال دیگری از اعتماد با راستی‌آزمایی می‌باشد که در ادامه دشواری آن موردبررسی قرار گرفته است.

1) دیوار تحریم

هم‌زمان با خروج آمریکا از برجام و وضع مجدد تمامی تحریم‌های تعلیق‌شدۀ هسته‌ای، راهبرد جدیدی تحت عنوان «دیوار تحریم» (Sanction Wall) در دستورکارِ گروه سیاست خارجی وقت آمریکا در قبال ایران قرار گرفت. در این راهبرد جدید، بخش‌ها، سازمان‌ها و نهادهای اقتصادی ایرانی که پیش‌تر در چارچوب مسائل هسته‌ای ادعاییِ ایالات‌متحده تحریم شده بودند این‌بار مبتنی بر وجوه ادعاییِ دیگر نظیر حمایت از تروریسم، نقض حقوق بشر، اشاعه سلاح‌های کشتارجمعی و ثبات‌زدایی منطقه‌ای تحت تحریم قرار گرفتند.

2) انواع تحریم‌های آمریکا

با خروج ترامپ از برجام، ۲۷۱ شخص، ۲۵۹ نهاد، ۳۳ هواپیما، ۱۱ کشتی ایران تحریم شدند. ۳۶ شخص و ۱۳۹ نهاد خارجی هم به ‌خاطر روابط اقتصادی با ایران تحریم شدند که مجموع این‌ها ۷۵۱ تحریم می‌شد. با ۸۰۲ تحریم قبلی، مجموع تحریم‌های امریکا علیه ایران هنگام خروج ترامپ از برجام حدود ۱۵۰۰ مورد بوده است. بعدها نشریه اکونومیست افزایش تعداد آن را به 1733 مورد اعلام نمود. این آمار همچنان نیز در حال افزایش است.

در گزارشی تحت عنوان «بازگشت به توافق هسته‌ای ایران: چندان آسان نیست» (Rejoining the Iran Nuclear Deal: Not So Easy)؛ واحد برنامه‌ریزی خاورمیانه شورای آتلانتیک (The Atlantic Council’s Middle East Programming) بازگشت دولت بایدن به برجام را به فکر کردن راجع به چهار دسته مشخص از تحریم‌ها مشروط کرده است: (1) تحریم‌های پس از تاریخ خروج در ماه مِی ۲۰۱۸ که تخطی از تعهدات تحت توافق برجام هستند؛ (2) تحریم‌های بین ژانویه ۲۰۱۶ تا ماه مِی ۲۰۱۸ که با تعهدات ایالات‌متحده در قبال برجام همخوانی دارند؛ (3) تحریم‌های پس از ماه مِی ۲۰۱۸ که با تعهدات ایالات‌متحده در قبال برجام همخوانی دارند؛ (4) تحریم‌های غیرهسته‌ای ترامپ که اجرای مؤثر توافق برجام را مختل می‌کنند.

3) درهم‌تنیدگی انواع تحریم‌های آمریکا

درهم‌تنیده شدن تحریم‌های هسته‌ای و غیرهسته‌ای و قاعده گذاری در جهت تفکیک‌ناپذیری تحریم‌های مرتبط با ایران سبب می‌شود تحریم‌ها در رفع واقعی دچار اخلال شوند. در راهبرد دیوار تحریم، بخش‌ها، سازمان‌ها و نهادهای اقتصادی ایرانی که پیش‌تر در چارچوب مسائل هسته‌ای ادعایی ایالات‌متحده تحریم شده‌اند مبتنی بر وجوه ادعایی دیگر نظیر حمایت از تروریسم، نقض حقوق بشر، اشاعۀ سلاح‌های کشتارجمعی و ثبات زدایی منطقه‌ای تحت تحریم قرارگرفته‌اند. نتیجه این درهم‌تنیدگی آن است که حتی اگر تحریم‌های به‌اصطلاح هسته‌ای رفع شوند، باز هم به دلیل سایر وجوه تحریمی اشخاص حقیقی و حقوقی ایران از «تور تحریمیِ» آمریکا خارج نمی‌شوند.

تحریم‌های دسته چهارم که گزارش واحد برنامه‌ریزی خاورمیانه شورای آتلانتیک آن را تحریم‌های مهلک (Poison Pill Sanctions) دانسته است مصداق ایجاد دشواری جدال اعتماد با راستی‌آزمایی در مذاکرات وین است. این‌ها تحریم‌هایی هستند که ترامپ اضافه کرد و ازنظر ایالات‌متحده شواهدی برای پشتیبانی دارند و با برجام نیز مغایرت ندارند، اما درنهایت می‌توانند امکان اجرای عملی توافق را به‌طورکلی از بین ببرند.

ازنظر این گزارش از طرف ایالات‌متحده، سه نمونه بارز از این دسته وجود دارد: تحریم‌های ضد تروریستی تحت دستورالعمل اجرایی 13224 علیه بانک مرکزی ایران، شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی نفتکش ایران. در سطح عملی (Practical Level)، تحریم‌های ثانویه (Secondary Sanctions) برای هر نهاد ایرانی تعیین‌شده بر اساس دستورالعمل اجرایی 13224 اعمال می‌شود؛ حتی نهادهای تحت برجام. ازآنجاکه بانک مرکزی ایران سهم عمده ذخایر ارزی ایران را کنترل می‌کند و درآمد حاصل از فروش نفت ایران را در اختیار دارد و شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی نفتکش ایران نهادهای کلیدی در صنعت نفت ایران هستند، این تحریم‌ها اساساً کل اثر لغو تحریم‌های برجام را بی‌اعتبار (Invalidate) می‌کند.

اگر ایران واقعاً به تمام دستورهای اجرایی صادرشده پس از خروج ترامپ از برجام اعتراض داشته باشد، گروه بایدن حتی باید تصمیم بگیرد که دستورهای اجرایی برای تحریم‌های ثانویه بر معاملات تسلیحاتی متعارف (Conventional Arms Transactions) با ایران را که پس از انقضای تحریم تسلیحاتی متعارف سازمان ملل متحد در اکتبر 2020 صادر شده‌اند را لغو کند یا خیر.

انتفاع تعامل طرف‌های ایرانی با طرف‌های خارجی متوقف بر فعالیت بی‌عیب و نقص زنجیره گسترده‌ای از اجزای اقتصادی نظیر نقل‌وانتقال مالی، لجستیک و حمل‌ونقل، خدمات بیمه‌ای، تأمین نیازهای فناورانه مرتبط با تولید و غیره است. چنانچه یک حلقه از این زنجیره به‌واسطه دیگر تحریم‌ها سست یا معیوب باشد و قابلیت استفاده نداشته باشد، انتفاع اقتصاد ایران از ناحیۀ رفع تحریم‌ها کاملاً غیرمحتمل است. حتی اگر بخش کوچکی از تحریم‌ها علیه ایران پابرجا بماند، نام اشخاص حقیقی و حقوقی تحت تحریم در «فهرست ارزیابی ریسک» تمام نظام‌های دولتی، بانکی و نهادهای فراملیتی باقی خواهد ماند و به عبارت بهتر، هر فعال اقتصادی خارجی به‌ویژه پیش از برقراری روابط اقتصادی باید مجوزهای لازم را از ادارات کنترل صادرات و سازمان‌های مرتبط با ارزیابی ریسک را دریافت کند. همچنین برای برقراری روابط بانکی نیز شرایط سخت‌گیرانه‌ای در تعامل با نهادهای تحت تحریم اعمال خواهد شد.

4) موانع رفع انواع تحریم‌های آمریکا

در سال‌های اخیر دستگاه اجرایی ایالات‌متحده آمریکا، بر پایۀ اسناد قانونی، اقدام به اجرا و تحکیم تحریم علیه اقتصاد ایران کرده است. در این رابطه با موانع رفع انواع تحریم توجه به سه نکته مهم است:

(1) مسئلۀ تحریم از صلاحیت قوه اجرایی ایالات‌متحده به قوۀ تقنینی این کشور انتقال‌یافته به‌طوری‌که بخش‌های اصلی اقتصاد ایران، همگی بر پایۀ قوانین کنگرۀ آمریکا، تحت تحریم قرارگرفته‌اند.

(2) در نظام حقوقی ایالات‌متحده، وضع تحریم بدون زمان و غیرمشروط در نظر گرفته شده و تعلیق تحریم زمان‌دار و مشروط است. در اکثریت قریب به‌اتفاق آن‌ها، زمانی برای خاتمۀ تحریم‌ها در نظر گرفته نشده است؛ بلکه در مقابل، مواردی پیش‌بینی شده که اگر رئیس‌جمهور آمریکا به دلیلی ترجیح داد تحریم علیه یک کشور را تعلیق یا کاهش دهد، باید به‌صورت ادواری، آن‌هم معمولاً به‌صورت محدود (نهایتاً دو دوره 6 ماهه) به کنگره آمریکا گزارش دهد و برای مثال هر 6 ماه یک‌بار این تعلیق را تمدید کند. ازآنچه مرکز ارائۀ خدمت پژوهشی کنگره آمریکا (Congressional Research Service) در گزارش «ایران: تحریم‌های اقتصادی ایالات‌متحده و صلاحیت برداشتن محدودیت‌ها» (Iran: U.S. Economic Sanctions and the Authority to Lift Restrictions) منتشر کرده به‌آسانی می‌توان متوجه شد عدم امکان لغو تحریم‌ها و بازگشت‌پذیری آن‌ها؛ درصورتی‌که تحریم‌های ایران، به‌واسطه یک تصمیم سیاسی در آمریکا برای مدت‌زمان مشخصی تعلیق شوند، مقوله‌ای است که در ساختار و شاکلۀ اسناد تحریمی ایالات‌متحده محکم و تثبیت شده است.

(3) از زمان خروج آمریکا از برجام، تلقی دشوار بودن وضع مجدد تحریم‌ها، شکسته شد و همین تلقی جدید باعث شده که از آن زمان به بعد، میزان ریسک ذهنی و عملیاتی تعامل با اقتصاد ایران به‌طور قابل‌توجهی افزایش یابد. در گزارش شماره 17462 مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی آمده است که از این به بعد، بسیار بعید است که اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی وارد تعاملی با ایران شوند که مدت‌زمان آن بیشتر از 180 روز باشد. این بازه زمانی، معمولاً در اسناد و دستورالعمل‌های آمریکائی ذکر می‌شود. زمانی که آمریکا تحریمی علیه شخص یا نهادی وضع می‌کند به شرکت‌های طرف تعامل، ظرف 180 روز فرصت می‌دهد که رابطۀ خود را با شخص تحریم‌شده قطع کنند.

ختم کلام: راستی‌آزمایی رفع انواع تحریم‌های آمریکا

شبکه اجرای جرائم مالی (Financial Crimes Enforcement Network: FinCEN) وابسته به وزارت خزانه‌داری آمریکا به‌منظور بالا بردن ریسک تعامل تجاری بین‌المللی، برای ایران در موضوع شناسایی بایسته مشتری (Customer Due Diligence) و ذی‌نفع نهایی به‌جای رویۀ مبتنی بر ضابطه، رویۀ مبتنی بر ریسک را به رسمیت می‌شناسد. در «رویۀ مبتنی بر ضابطه» (Rule Based) بر اساس قواعد، مقرر می‌شود که اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی که تمایل به تعامل تجاری با ایران دارند ملزم هستند حداکثر تعداد مشخصی از توالی مشتریان را مورد شناسایی قرار دهند و همین شناسایی محدود نیز آن‌ها را در مقابل پیگیری‌ها و جرائم و مجازات احتمالی آتی مصون می‌کند؛ ولی در «رویۀ مبتنی بر ریسک» (Risk Based) اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی دارای تمایل به ارتباط تجاری با ایران ملزم هستند در تعامل با اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی ملزم هستند تا انتهای زنجیره تعامل را مورد شناسایی قرار دهند.

بر اساس ماده 6 قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها و صیانت از منافع ملت ایران مصوب ۱۳۹۹ مجلس شورای اسلامی در موضوع رفع تحریم و انتفاع اقتصاد ایران از محل آن، چند شاخص کلی مطرح شده است؛ این شاخص‌ها عبارت‌اند از: عادی شدن روابط کامل بانکی، رفع کامل موانع صادرات، فروش کامل نفت و فراورده‌های نفتی ایران و برگشت کامل و سریع ارز منابع حاصل از فروش. همچنین در ماده 7 این قانون، دولت موظف شده است گزارش اقدام‌های انجام‌شده در موضوع رفع تحریم‌ها را به مجلس گزارش کرده و پس‌ازآن، کمیسیون‌های منتخب مجلس، ارزیابی خود را در رابطه با گزارش دولت تدوین کنند. تجمیع محتوای این دو ماده، دلالت بر آن دارد که رفع تحریم‌های ایران باید همراه با انتفاع اقتصادی باشد و این انتفاع باید به‌صورت دقیق و سنجش‌پذیر مورد راستی‌آزمایی قرار گیرد.

در گزارش شماره 17462 مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی آمده است که راستی‌آزمایی واقعی رفع تحریم‌ها و تحقق شاخص‌های سنجش پذیر ارائه‌شده از طرف ایران، در چند ساعت و چند روز ممکن نبوده و حداقل ۳ تا ۶ ماه زمان نیاز دارد. همچنین ضروری است تداوم انتفاع اقتصاد ایران از محل رفع تحریم‌ها در بازه‌های زمانی معین (برای مثال هر 6 ماه یک‌بار) مورد راستی آزمایی قرار گیرد... به‌راستی که عشق آسان نمود اول ولی افتاد مشکل‌ها...