اين نوشتار در تاريخ پنجم بهمن‌ماه ۱۳۹۹ در هفته‌نامه حامی‌عدالت منتشر شده است.

بررسی انتقادی رأی دیوان عدالت اداری راجع به

تصویب‌نامه مدل جدید قراردادهای نفتی ایران

نقد آرای دادگاه‌ها این فایده مهم اجتماعی را دارد که بر مراقبت از استدلال و درستی رأی می‌افزاید و درواقع دادگاه فرهنگی و اخلاقی محسوب می‌شود. نقد رأی در همان حال که ضمانت اجرای خاصی ندارد، در بیداری و تنبه قضات سهم مؤثرتری دارد و می‌تواند مکمل مؤثری برای تضمین انتظامی و قضائی محسوب شود (دکتر ناصر کاتوزیان، نقد رویۀ قضائی، معاونت آموزش دادگستری کل استان تهران، ص. ن).

نتایج حاصل از اجرای یک فعالیت را می توان به سه نوع تقسیم کرد: (1) «خروجی‌ها» (Outputs) همان نتایجی هستند که بلافاصله پس از اجرای یک فعالیت به دست می‌آیند. (2) «دستاوردها» (Outcomes) را می‌توان به‌عنوان نتایج میان‌مدت در نظر گرفت که بلافاصله پس از پایان یک فعالیت مشاهده نمی‌شوند. (3) «تأثیر» (Impact) معمولاً یک نتیجه طولانی‌مدت است و ممکن است حتی در طول چرخۀ عمر یک فعالیت نیز قابل‌دستیابی نباشد. واضح است که انواع این نتایج طی فرآیندی طولی در طول زمان از آثار حاصل از همدیگر یک فعالیت به دست می‌آیند. این استدلال اهمیت نقد آرای دادگاه‌ها به‌عنوان خروجی‌هایِ نظام قضائی (نتایج کوتاه‌مدت)، جهت بررسی دستاوردها (نتایج میان‌مدت) و تأثیر (یک نتیجه طولانی‌مدت) نظام حقوقی هر کشوری را ملموس‌تر می‌کند.

در همین راستا دادنامه شماره 9809970906010033 مورخ 23. 2. 1398 هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری (تصویر نخست) اصداری در مورد ایرادات ادعایی تصویب‌نامه مدل جدید قراردادهای نفتی ایران در این نوشتار مورد بررسی انتقادی قرار گرفته است.

1) ایرادات قانونی تصویب‌نامه مدل جدید قراردادهای نفتی ایران

موارد ذیل برخلاف قوانین معتبر کشور در «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات بعدی و «تصویب‌نامه در خصوص نحوه نظارت بر انعقاد و اجرای قراردادهای نفتی» مصوب سیزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات بعدی به تصویب رسیده است:

1-1) بند (الف) ماده 4 و بند (الف) ماده 11 «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات بعدی به جهت نقض «انحصار دولتی در استخراج و تولید نفت خام و گاز؛ هم در موضوع و هم در بنگاه» در مغایرت با ماده 2 و بند (ج) ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب هشتم بهمن‌ماه 1386 با اصلاحات بعدی؛

1-2) بند (م) ماده 1، بند (ت) و (ث) و (ج) ماده 8 و تبصره بند (الف) ماده 11 «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات بعدی به جهت نقض اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی به‌عنوان انفال مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی در مغایرت با ماده 2 قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390 و به جهت به رسمیت شناختن «حق مدیریت» بنگاه غیردولتی فروشنده خدمات در موضوع فعالیت‌های انحصاری دولت در مغایرت با بند (ج) ماده 3 قانون اجراي سیاست‌های كلي اصل 44 قانون اساسي مصوب هشتم بهمن‌ماه 1386 با اصلاحات بعدی، تبصره (1) آن و ماده 5 آیین‌نامه اجرايي آن مصوب هفدهم مردادماه 1388؛

1-3) بند (4) «تصویب‌نامه در خصوص نحوه نظارت بر انعقاد و اجرای قراردادهای نفتی» مصوب سیزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات بعدی به جهت عقب راندن زمان اعمال صلاحیت هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی به ده روز پس از تاریخ نفوذ هر قرارداد، در مغایرت با بند (3) ماده 7 قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390.

2) بلاوجه بودن دلایل استنادی هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری

بنا به ایرادات قانونی فوق، ابطال مواد مذکور از «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» مصوب سیزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات بعدی و «تصویب‌نامه در خصوص نحوه نظارت بر انعقاد و اجرای قراردادهای نفتی» مصوب سیزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات بعدی به جهت نقض قوانین مطروحه از دیوان عدالت اداری درخواست گردید. هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری در این رابطه اقدام به صدور دادنامه شماره 9809970906010033 مورخ 23. 2. 1398 کرده است (تصویر نخست).

 (تصویر نخست)

استدلال این دادنامه در رد درخواست ابطال این مواد به دلایل ذیل بلاوجه است:

2-1) دادنامه در رد ایراد اول (انحصار دولتی در استخراج و تولید نفت خام و گاز؛ هم در موضوع و هم در بنگاه) اساساً فاقد استدلال است و ازاین‌جهت دادنامه ناقص است؛ زیرا اساساً نسبت به آن رسیدگی صورت نگرفته است. این در حالی است که در بند (1) قسمت دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت به ابراز این ایراد اشاره شده است (تصویر دوم).

 (تصویر دوم)

2-2) دادنامه در رد ایراد دوم (به رسمیت شناختن «حق مدیریت» بنگاه غیردولتی فروشنده خدمات در موضوع فعالیت‌های انحصاری دولت) اساساً فاقد استدلال است و ازاین‌جهت دادنامه ناقص است؛ زیرا اساساً نسبت به آن رسیدگی صورت نگرفته است. این در حالی است که در بند (2) قسمت دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت به ابراز این ایراد اشاره شده است (تصویر سوم).

 (تصویر سوم)

جالب‌تر آن است که این ایراد ازنظر تهیه‌کننده گزارش برای هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری نیز وارد به نظر آمده ولی در متن رأی این هیئت اظهارنظر راجع به آن‌هم مورد بی‌توجهی قرار می‌گیرد (تصویر چهارم).

(تصویر چهارم)

بدیهی است نتیجه قهری وارد بودن ایراد به رسمیت شناختن «حق مدیریت» بنگاه غیردولتی فروشنده خدمات در موضوع فعالیت‌های انحصاری دولت، پذیرش نقض اصل «حق حاکمیت» بر منابع نفتی به‌عنوان انفال مقرر برای وزارت نفت از جانب حکومت اسلامی می‌باشد؛ زیرا اعمال حق مدیریت قطعاً مانع اعمال بخشی جدی از حق حاکمیت خواهد شد.

2-3) به‌موجب بند (3) ماده 7 قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390 یکی از وظایف هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی «بررسی و ارزیابی متن، حجم مالی، تعهدات، مقدار محصول و زمان اجرای قراردادهای مهم نفت و گاز در جهت صیانت از عواید حاصل از انفال عمومی در حوزه نفت و گاز و امکان اجرای قرارداد» می‌باشد.

به‌موجب بند (4) «تصویب‌نامه در خصوص نحوه نظارت بر انعقاد و اجرای قراردادهای نفتی» مصوب سیزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات بعدی: «وزارت نفت مکلف شده است ظرف ده روز پس از تاریخ نفوذ هر قرارداد در مصوبه مذکور، گزارش آن را جهت بررسی و ارزیابی به هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی (موضوع مواد (۳) و (۷) قانون اصلاح قانون نفت) ارائه نماید. این گزارش باید شامل متن، حجم مالی، تعهدات، مقدار محصول و زمان اجرای هر قرارداد باشد.»

 در خصوص ایراد شکات به نادیده گرفته شدن نقش هیئت عالی نظارت، در دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری (تصویر نخست) آمده است که: «هرچند مطابق بند (4) تصویب‌نامه شماره 57222. ت53367 هـ مورخ 13. 5. 1395، «وزارت نفت مکلّف است ظرف ده روز پس از تاریخ نفوذ هر قرارداد در مصوبه مذکور، گزارش آن را جهت بررسی و ارزیابی به هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی (موضوع مواد 3 و 7 قانون اصلاح قانون نفت) ارائه نماید»، اما ازآنجاکه اثبات شیء نفی ماعدا نمی‌کند، این حکم نافی اختیار هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی در نظارت پیشینی نبوده و بر این اساس بند (4) تصویب‌نامه یادشده مغایرتی با بند (2) ماده 7 قانون نفت ندارد.»

آنچه در این میان مشخص نمی‌گردد آن است که علی‌رغم آنکه حسب تصریح بند (3) ماده 7 قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390 هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی موظف گردیده است که «امکان اجرای قراردادهای مهم نفت و گاز» را بررسی کند، به‌موجب بند (4) «تصویب‌نامه در خصوص نحوه نظارت بر انعقاد و اجرای قراردادهای نفتی» مصوب سیزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات بعدی درحالی‌که حداقل ده روز قبل از ارسال این قراردادها به این هیئت این قراردادها نافذ گردیده‌اند، چطور این هیئت می‌تواند «امکان اجرای این قراردادهای مهم نفت و گاز» را بررسی کند؟ به‌عبارت‌دیگر نظارت پیشینی هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی بر امکان اجرای این قراردادهای مهم نفت و گاز که حداقل ده روز قبل از ارسال این قراردادها به این هیئت این قراردادها نافذ گردیده‌اند، چگونه باید اجرایی شود.

باز آنچه در این میان مشخص نمی‌گردد آن است که اعمال صلاحیت هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی بر پیش از انعقاد هر قرارداد با تصریح به وظیفه بررسی و ارزیابی «امکان اجرای قراردادهای مهم نفت و گاز» مقرر در بند (3) ماده 7 قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390، بر اساس کدام مجوز قانونی در بند (4) «تصویب‌نامه در خصوص نحوه نظارت بر انعقاد و اجرای قراردادهای نفتی» مصوب سیزدهم مردادماه 1395 با اصلاحات بعدی به ده روز پس از تاریخ نفوذ هر قرارداد عقب رانده شده است؟

این در حالی است که از طرف دیگر اگر قرار بود صلاحیت هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی پس از انعقاد قرارداد مستقر گردد، حتماً در متن قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390 مورد تصریح قرار می‌گرفت، همان‌طور که در ماده 15 این قانون به تسلیم قراردادها پس از انعقاد به مجلس شورای اسلامی به شرح ذیل اشاره شده است: «وزارت نفت و شرکت‌های تابعه یک نسخه از قراردادهای منعقده مربوط به صادرات گاز طبیعی و گاز طبیعی مایع‌شده و قراردادهای اکتشاف و توسعه در میادین نفتی که متضمن تعهدات بیش از پنج سال است را به‌صورت محرمانه به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌نماید.»

ختم کلام

وظیفه دادرس، اجرای قانون در مصداق آن است. در حقیقت، کار قضائی به‌ نوعی قیاسِ منطقی، شبیه است که کبرای آن حکم قانون‌گذار و صغرایش احراز زمینۀ اعمال قانون است و نتیجه، حاویِ معلومِ حاصلِ این قیاس است.

ازآنجاکه همچنان دو ایراد مهم نقض قانون اجرای سیاست‌های کلی 44 قانون اساسی مبنی بر (1) نقض انحصار دولت در مدیریت فعالیت‌ها و راه‌اندازی بنگاه‌هایی با موضوع استخراج و تولید نفت خام و گاز؛ (2) به رسمیت شناختن «حق مدیریت» بنگاه غیردولتی فروشنده خدمات در موضوع فعالیت‌های انحصاری دولت توسط مواد 4، 11 و بند (ت) ماده 8 «تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» در دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری تعیین تکلیف نگردیده است، دادنامه صادره ناقص است و در این زمینه نیاز به تکمیل دارد.

درواقع آنچه به‌عنوان دلیل شاکی برای ابطال مواد 4، 11 و بند (ت) ماده 8 تصویب‌نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز در «مقدمه» دادنامه هیئت تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری آورده شده است در «اسباب موجهه» برای صدور دادنامه، تعیین تکلیف نگردیده است و درنتیجه «منطوقِ» این دادنامه ازاین‌جهت کامل نیست.

البته اخیراً جمعی از نمایندگان مجلس دهم و نمایندگان ادوار مجلس و برخی از کارشناسان نفت و گاز و تشکل‌های دانشجویی و حقوقی با ارسال نامه‌ای به رئیس محترم قوه قضائیه، خواستار بررسی این ایرادات شده‌اند (تصویر پنجم).

 (تصویر پنجم)

لازم به ذکر است در بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 22. 9. 1390 مبدأ مهلت اعتراض به نظر رد شکایت اصداری هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری از تاریخ صدور و صرفاً از جانب رئیس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات این دیوان، قابل قبول قرار گرفته است. این مقرره بدین معنا است که نظر به رد شکایت توسط هیئت تخصصی عملاً نسبت به شخص شاکی قطعی است. در قسمت اخیر نامۀ اخیرالذکر (تصویر پنجم) اعتراض بدین مقرره نیز مورد اشاره گرفته است.